I OSK 1777/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 618/21, w sprawie ze skargi K. G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia 18 maja 2021 r. nr SKO 4310/21/21, w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia zstępnego z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, , oddala skargę kasacyjną., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 618/21 oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r. nr SKO 4310/21/21 w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia zstępnego z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji wydając orzeczenie o odmowie całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za pobyt babci w DPS nie naruszyły zasad wynikających z regulacji zawartej w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, w uzasadnieniu zaś podjętych decyzji organy wskazały kryteria jakimi kierowały się przy odmowie uwzględnienia zastosowania omawianego zwolnienia. Podkreślił także, że skoro okoliczności wymienione w art. 64 ustawy o pomocy społecznej nie stanowią katalogu zamkniętego, to zwolnienie z odpłatności nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności: a) art. 64 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) (dalej: u.p.s) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznania, że Skarżący kasacyjnie nie spełnił pozytywnych przesłanek dotyczących całkowitego zwolnienia Skarżącego kasacyjnie z ponoszenia odpłatności za pobyt babki macierzystej w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na brak wystąpienia uzasadnionych okoliczności przemawiających za zwolnieniem skarżącego kasacyjnie w całości z ponoszenia powyższej odpłatności oraz uznanie, że nie zachodzą szczególne przesłanki dotyczące utrzymywania znikomej więzi rodzinnej, pomiędzy zobowiązanym a uprawnioną, podczas gdy należało przyjąć, iż w niniejszym przypadku zachodzą uzasadnione okoliczności przemawiające za zwolnieniem skarżącego kasacyjnie w całości z ponoszenia odpłatności za pobyt babki macierzystej w Domu Opieki Społecznej polegające na tym, iż Skarżący kasacyjnie jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymuje się z niskiego wynagrodzenia oraz mieszka w dużym ośrodku miejskim - we Wrocławiu, gdzie koszty utrzymania i życia, w szczególności najmu mieszkania są znacząco wyższe niż mniejszych miejscowościach, a konieczność uiszczenia ustalonej przez Organ I instancji opłaty znacząco pogorszy jego sytuację egzystencjalno-bytową, bowiem nie jest on w stanie jej ponieść bez uszczerbku koniecznego dla swojego utrzymania a ponadto od wielu lat Skarżący kasacyjnie nie utrzymuję kontaktu z babką macierzystą z jej winy, gdyż zerwała wszelkie formy kontaktu z wnukiem b) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję w sprawie ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepoczynieniu kompletnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych w sprawie poprzez wybiórcze zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz braku kompleksowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania, z pominięciem słusznego interesu Strony przy jednoczesnym przekroczeniu przez Sąd I-ej instancji zakresu uznaniowości - w szczególności w zakresie ustalenia możliwości finansowych partycypowania w opłacaniu pobytu E. M. w DPS podczas gdy należyta ocena wskazanego materiału dowodowego winna uwzględniać wszechstronną i kompletną ocenę sytuacji materialnej zobowiązanej Strony oraz fakt, że Strona jako osoba samotnie gospodarująca, utrzymuje się z niewielkiego wynagrodzenia oraz Strona mieszka w dużym ośrodku miejskim - we Wrocławiu, gdzie koszty utrzymania i życia, w szczególności najmu mieszkania są znacząco wyższe niż mniejszych miejscowościach, a konieczność uiszczenia ww. opłaty znacząco pogorszy jego sytuację egzystencjalno-bytową oraz nie jest w stanie jej ponieść bez uszczerbku koniecznego dla swojego utrzymania. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te - oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - okazały się zaś nie tylko niezasadne, ale również nie w pełni zostały one poprawnie sformułowane. Zwrócić bowiem należy uwagę, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazał na (cyt.): "art. 64 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268)", tymczasem tekst jednolity powołanej ustawy - na dzień wydania zaskarżonej decyzji (tj. 18 maja 2021 r.) - został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 1876 ze zm. W związku z tym zatem wskazane w skardze kasacyjnej miejsce publikacji w/w ustawy zawierało późniejszą jej wersję, a która - w dacie orzekania przez Kolegium - jeszcze nie obowiązywała. Powyższe było zaś w tym przypadku o tyle istotne, że: po pierwsze, artykuł 64 omawianej ustawy nie zawierał (i nie zawiera) jednostek redakcyjnych, określanych jako ustępy, a po drugie, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, artykuł ten składał się tylko z 6 punktów. Dopiero obecnie artykuł 64 cyt. ustawy składa się z punktów siedmiu. W tej więc sytuacji, gdyby nawet przyjąć – z uwagi na argumentację towarzyszącą powyższemu zarzutowi - że wskazanie ustępu (zamiast punktu) oznaczało jedynie omyłkę pisarską autora skargi kasacyjnej a zatem, iż zarzut kasacyjny w istocie rzeczy dotyczył naruszenia art. 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej, to i tak zarzut ten nie mógłby w pełni odnieść zamierzonego skutku bowiem, jak wyżej wspomniano - w dacie orzekania przez organy - art. 64 pkt 7 cyt. ustawy jeszcze nie obowiązywał. Nie mógł zatem – co do zasady - zostać przez Sąd Wojewódzki naruszony. Zarzut natomiast oparty na art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - z uwagi na istotę sporu - należało rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia przepisów procesowych. Przypomnieć wiec w tym miejscu wypada, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły całkowitego zwolnienia K. G. z ponoszenia opłaty za pobyt jego babki – E. M. w domu pomocy społecznej, uznając, iż nie spełnia on przesłanek warunkujących to zwolnienie, określonych w ustawie o pomocy społecznej. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił następnie Sąd Wojewódzki poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym miejscu wymaga przypomnienia, że art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskrzonych decyzji przewidywał możliwość zwolnienia osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie, na jej wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w szczególności, jeżeli: 1. wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2. występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3. małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Wnioskując o zwolnienie z opłat skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 24 września 2019 r. (data wpływu do organu - 27 września 2019 r.) jako podstawę wystąpienia z tym wnioskiem wskazał na art. 64 pkt 2 u.p.s. Przystępując do rozważań stwierdzić należy, że " (...) uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Toteż rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat, organ powinien mieć na uwadze nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny (I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 64). Zatem przepis art. 64 pkt 2 u.p.s. wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat jeżeli wystąpią "uzasadnione okoliczności". Pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniających zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie ich zakresem okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Te "uzasadnione okoliczności", nie wymienione w art. 64 pkt 2 u.p.s., powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny. W przypadku podnoszenia przez osobę zobowiązaną argumentacji wyłącznie natury finansowej, niedopuszczalne jest przerzucenie na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli kosztów pobytu w DPS osób, które obiektywnie mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Z konstrukcji cytowanego przepisu wynika także, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 64 u.p.s., jest decyzją uznaniową, zatem organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Natomiast w przypadku wystąpienia "uzasadnionych" okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Jest oczywistym, iż uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej swobody w jej podjęciu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi determinantami. W wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 2 tego przepisu oraz analizą zebranego materiału z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w procedurze administracyjnej. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniających zakres jej ewentualnego zastosowania, a co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Istotne jest przy tym, że z uwagi na fakt, iż uiszczanie opłaty przez zstępnego za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej stanowi - dla osoby zobowiązanej - obciążenie finansowe, zasadniczo główną przesłanką zastosowania przedmiotowego zwolnienia powinna być sytuacja materialna zstępnego (i jego rodziny). Zwolnienie to nie powinno więc nastąpić, jeżeli - pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 ustawy okoliczności – osoba obowiązana byłaby w stanie ponosić opłatę za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej. Takie rozumienie omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z głównymi założeniami instytucji pomocy społecznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że środki publiczne przeznaczane na udzielanie świadczeń z pomocy społecznej są ograniczone, a zwolnienie zstępnego z opłaty za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej skutkuje obowiązkiem poniesienia tej opłaty przez gminę, co z kolei przekłada się na zakres pomocy udzielanej najbardziej potrzebującym. Zatem z uwagi na otwarty katalog przesłanek, mogących stanowić podstawę zwolnienia z ponoszenia opłaty, organy winny dokonywać oceny ich spełnienia w kontekście sytuacji materialnej wnioskującego o zwolnienie z opłat, aby wykluczyć możliwość uzyskania takiego zwolnienia przez osobę, która w rzeczywistości byłaby w stanie opłaty te ponosić. W ocenie składu orzekającego, Sąd I instancji - prawidłowo interpretując treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej - zasadnie zatem uznał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i jego ocena nie dawała podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swoim obowiązkom. Rozpatrując wniosek skarżącego o całkowite zwolnienie z opłaty organy dokonały bowiem szczegółowego zestawienia jego dochodów i wydatków oraz odniosły się do sytuacji osobistej i zdrowotnej strony. W toku postępowania, w tym na podstawie wywiadu środowiskowego, ustalono że skarżący jest jedną z dziewięciu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt E. M. w DPS-ie i mieszka z bratem, ale prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, Na jego dochód (w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) składa się miesięczne wynagrodzenie za pracę w kwocie [...] zł, a zatem przekracza ono 300% kryterium dochodowego dla osoby samodzielnie gospodarującej o kwotę [...] zł, co - zdaniem organów - pozwalało na domaganie się od skarżącego opłaty za pobyt członka jego rodziny w DPS w wysokości między [...] zł a [...] zł miesięcznie (organ gminy określając wysokość tych opłat uwzględnił zmiany sytuacji dochodowej strony w poszczególnych miesiącach i zasadę proporcjonalności, zgodnie z art. 61 ustawy o pomocy społecznej). Odnośnie zaś wskazywanych przez skarżącego w toku postępowania wydatków, związanych z codziennym funkcjonowaniem, organy przyjęły, że pozostają one bez wpływu na ocenę przesłanek zwolnienia z przedmiotowych opłat, gdyż nie podlegają odliczeniu od dochodu. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, organy rozważyły istotne (w tym podnoszone przez skarżącego w toku postępowania) okoliczności związane z jego sytuacją majątkową i osobistą, zaś dokonane ustalenia prawidłowo zostały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenione przez Sąd I instancji jako niewystarczające do przyjęcia, że na tle ustalonego stanu faktycznego zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności - w rozumieniu art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - które przemawiałyby za zwolnieniem skarżącego z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu jego babki w domu pomocy społecznej, co z kolei skutkowało wydaniem decyzji o odmowie całkowitego zwolnienia skarżącego z opłat. Nie można tym samym zarzucić organom, że wydając decyzję odmowną, przekroczyły granice uznania administracyjnego. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego pozostały bez wpływu na powyższą ocenę, bowiem badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dokonuje według stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że podstawy do całkowitego zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jego wstępnej w domu pomocy społecznej - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie mógł stanowić brak kontaktów skarżącego z babką, nawet jeśli – jak twierdził autor skargi kasacyjnej – miało to miejsce z jej winy. Rację ma bowiem Sąd Wojewódzki wskazując, iż art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej swym zakresem przedmiotowym nie obejmuje przypadków o charakterze osobistych stosunków (stanu wzajemnych relacji rodzinnych, więzi emocjonalnych) między osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty a osobą przebywającą w domu pomocy społecznej. Do relacji rodzinnych nawiązują natomiast punkty 5 i 6 artykułu 64 ustawy. Te jednak nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Co się zaś tyczy wskazywanej w skardze kasacyjnej przesłanki rażącego naruszenia przez mieszkańca domu obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia przedmiotowej opłaty, to wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadził tę przesłankę do ustawy o pomocy społecznej ustawą zmieniającą z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 66) dodając właśnie do art. 64 cyt. ustawy ów pkt 7. Zmiana ta jednak – jak wyżej wskazano - weszła w życie w dniu 27 stycznia 2022 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie mogła więc stanowić podstawy orzekania przez Kolegium, a tym samym organ nie był zobowiązany do dokonywania ustaleń faktycznych w tym zakresie. Reasumując, w ocenie Sądu Kasacyjnego Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że przy rozpoznawaniu sprawy organy nie naruszyły przepisów procesowych, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom luzu decyzyjnego. Nie są to rozstrzygnięcia arbitralne. Z przytoczonych wyżej względów wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.