II SAB/Bd 35/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "Z." w Z. B. , F. W. z siedzibą w W. (skarżąca), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "1. Czy Państwa przedszkole(a) otrzymało (y) w 2020 roku z budżetu gminy (miasta) dotację o której mowa w art. 17 ustawy z dnia [...] października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych? 2. Jeśli tak - w jakiej łącznej wysokości (za cały rok 2020)? Proszę o udostępnienie powyższych informacji mailem w odpowiedzi na niniejszą wiadomość (...)". Skarżąca wysłała swój wniosek na adres [...]. 2. Pismem z dnia [...] lutego 2022r. skarżąca fundacja, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "Z." w Z. B. podnosząc, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji, o którą wnoszono, ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazała, że przedszkole znajduje się w gronie organizacji zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia nałożenie zobowiązania przez sąd do rozpatrzenia wniosku. 3. W odpowiedzi na skargę Przedszkole Niepubliczne "Z." w Z. B. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odwołując się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p.") oraz ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz. U z 2021r., poz. 305 ze zm.) wskazał, że przedszkole prowadzone przez osobę prywatną jest podmiotem spoza sfery finansów publicznych i nie jest w świetle art. 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto dotacje dla przedszkoli niepublicznych nie stanowią informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Końcowo organ wskazał również m.in., że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skierowany konkretnie do adresata, jakim jest dyrektor tego przedszkola lub ogólnie samo przedszkole. Jest to zanonimizowana pod względem adresowym wiadomość, w której nie został oznaczony żaden konkretny adresat, lecz jakieś ogólne grono "Dyrektorów Placówek". Pismo nieskierowane do konkretnego adresata, nie może być uznane za prawidłowo sformułowany wniosek, jest równie prawdopodobne, że zostało wystosowane przez pomyłkę, szczególnie, że nastąpiło to w formie elektronicznej, a jak powszechnie wiadomo, tego rodzaju korespondencja posiada istotne ograniczenia i wady. W tym konkretnym przypadku brak było zarówno odpowiednio zaadresowanego wniosku do konkretnego adresata, jak i prawnej konieczności odpowiedzi poprzez udzielenie informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna. Wobec tego, wniosek taki został pozostawiony bez odpowiedzi, gdyż nie zachodziły przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ponadto przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). 5. W niniejszej sprawie adresatem wniosku jest Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "Z." w Z. B. . Z akt sprawy wynika, że adresat wniosku nie udzielił skarżącej żądanej informacji. W odpowiedzi organ wskazał, że przedszkole prowadzone przez osobę prywatną jest podmiotem spoza sfery finansów publicznych i nie jest w świetle art. 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto dotacje dla przedszkoli niepublicznych nie stanowią informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd nie podziela tego stanowiska. Wskazania w związku z tym wymaga, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 tej ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy. Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m.in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto, okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1930) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym. Zdaniem Sądu dyrektor przedszkola niepublicznego jest podmiotem, który ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jako "gospodarującego mieniem komunalnym". Jest ono bowiem finansowane w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zatem dyrektor niepublicznego przedszkola jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto wskazania wymaga, że żądana informacja dotyczyła sposobu finansowania placówki z majątku publicznego, konkretnie - dotacji pochodzącej z majątku publicznego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Jest to zatem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Ustawodawca, w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 3361/19). Mając na uwadze to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż Dyrektor Przedszkola Niepublicznego "Z." w Z. B. , do którego skierowano ten wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ w przedmiotowej sprawie podaje sprzeczne informacje. W piśmie przewodnim z dnia [...] marca 2022r. przekazującym skargę i odpowiedź na skargę organ podaje, że do przedszkola nie został doręczony e-mail o treści jaką wskazano w skardze, natomiast w odpowiedzi na skargę wskazano, że wniosek został pozostawiony bez odpowiedzi, gdyż nie zachodziły przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] listopada 2021 r. został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego zamieszczony w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Skoro po stronie organu (dyrektora placówki) istnieje obowiązek aktualizacji danych na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ww. ustawy, nie może się on następnie skutecznie powoływać względem podmiotów trzecich np. na błędny adres poczty elektronicznej i tym samym nieotrzymanie wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1777/17 (...) do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Ponadto, skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwała przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie NSA przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. I OSK 1924/16). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16). W konsekwencji przyjąć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021r. został skutecznie złożony do organu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (k. - 6 akt sądowych). Podmiot zobowiązany w reakcji na wniosek nie podjął żadnej czynności przewidzianej ustawą – nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie powiadomił też wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. W związku z tym należało uznać, iż organ po upływie terminu 14 dni, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "Z." w Z. B. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). 6. W rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 995/21). Należy mieć bowiem na względzie, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz było wynikiem mylnego przekonania, że niepubliczne przedszkole prowadzone przez osobę prywatną nie jest w świetle art. 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto dotacje dla przedszkoli niepublicznych nie stanowią informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto strona wskazała, że nie otrzymała maila z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej. 7. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) i opłacie skarbowej za pełnomocnictwo (17 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżącą fundację, zarejestrowanych przed tut. Sądem (dotychczas zarejestrowano 33 takie sprawy). Sposób działania skarżącej jest w tych sprawach taki sam – wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną do wielu adresatów, a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem niewielkich odmienności dotyczących konkretnych spraw. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą fundację jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, jak i seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw.