II OSK 2703/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 805/21 w sprawie ze skargi S. A. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia [...] września 2021 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 805/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę ze skargi S. A. (dalej także jako: cudzoziemiec) na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej także jako: Szef Urzędu) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia odwołania, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie czwartym rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S.A., obywatel G., w dniu [...] lutego 2020 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego (dalej także jako: Wojewoda) z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego pozwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcia cudzoziemiec złożył odwołanie, które Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców zostało przekazane w dniu [...] listopada 2020 r. W dniu [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie na nieterminowe rozpatrzenie odwołania, zaś w dniu [...] kwietnia 2021 r. wniósł skargę na bezczynność. Sąd, rozpoznając sprawę, zważył, że w związku z wydaniem decyzji po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, konieczne jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu. Sąd wskazał, że odwołanie od negatywnej dla cudzoziemca decyzji było rozpoznawane ponad 6 miesięcy. Organ w tym czasie nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z terminem określonym w art. 35 k.p.a., a nadto nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie dostrzegł, że bezczynność organu, poza znacznym wzrostem spraw podlegających rozpoznaniu przez organ odwoławczy i związanymi z tym faktem problemami kadrowymi, była również wynikiem występującego wcześniej stanu nadzwyczajnego, jakim była epidemia ogłoszona na mocy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.568). Wskutek powyższego doszło bowiem z dniem [...] marca 2020 r. do zawieszenia biegu terminów objętych tymi przepisami, które art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020. 875) zaczęły biec dalej począwszy od dnia [...] maja 2020 r. Ten stan rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, znacząco zmodyfikował sposób prowadzenia postępowań administracyjnych, a samo działanie organów administracji publicznej napotkało na szereg oczywistych przeszkód organizacyjnych, związanych z zaistniałą pandemią, uniemożliwiających terminowe rozpoznanie wcześniej wniesionych spraw powodując tym samym znaczne zaległości. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpoznaniu skargi na bezczynność organu odwoławczego, która to skarga w dniu orzekania obarczona była brakiem formalnym w postaci braku odręcznego podpisu osoby, która wniosła skargę w imieniu strony i który to brak nie został do dnia wydania wyroku usunięty, a Sąd I instancji zaniechał podjęcia przewidzianych w art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. działań zmierzających do usunięcia tego braku, do czego doszło skutkiem błędnej oceny, że pod skargą znajduje się odręczny podpis osoby, która wniosła skargę. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, dołączając do pisma odręcznie podpisane odpisy ponaglenia, skargi i pełnomocnictwa Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego w postępowaniu sądowym (art. 46 § 1 i 2 i art. 47 p.p.s.a.) a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W przypadku gdy pismo w sprawie nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi skutki nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie określa art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Nie ulega wątpliwości, że przywołane powyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Sąd ma obowiązek zweryfikować wystąpienie braków formalnych, wezwać do ich uzupełnienia i odrzucić skargę w przypadku bezskutecznego upływu terminu na uzupełnienie stwierdzonych braków. Kwestia naniesienia na skardze tuszowego odwzorowania podpisu – a nie odręcznego podpisu – nie wzbudza wątpliwości, w związku z czym należało stwierdzić, że skarga nie została podpisana. W niniejszym postępowaniu wystarczające jest wskazanie, że podpisem jest podpis własnoręczny, nakreślony ręką człowieka. Istotą podpisu jest możliwość zidentyfikowania podmiotu, od którego pochodzi w zakresie zarówno treści (imię, nazwisko) jak i charakteru pisma (cech osobniczych podmiotu, który go sporządził). W jednolitym i ugruntowanym orzecznictwie sądowym akcentuje się, że mechaniczne powielenie podpisu, tuszowy odcisk pieczęci z podpisem (tzw. faksymile), nie stanowi podpisu w rozumieniu przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2298/21 i cytowane tam orzecznictwo). Należy podkreślić, że sądy administracyjne są nie tylko uprawnione, ale także zobligowane do badania autentyczności podpisu pod dokumentami składanymi do akt sprawy. Obowiązek składania podpisu pod pismem wynika z ustawy, zatem sądy weryfikują spełnienie tego wymogu. Odwzorowanie podpisu pod skargą (k. 4 akt sądowych) jest identyczne jak w aktach administracyjnych na kartach: 42v, 39, 38, 37, 36, 34, 25, 24, 21, 20, 18-17, 16-16v, 9, 6, 5, 4. Jest to pierwszy aspekt, który powinien wzbudzić uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem możliwe, aby sporządzić kilkukrotnie dokładnie ten sam podpis. Na kształt podpisu ma wpływ rodzaj papieru (np. jego gramatura), rodzaj użytych przyborów (rodzaj narzędzi piśmienniczych – długopis, pióro itd., rodzaj atramentu czy tuszu), lecz przede wszystkim sam człowiek (ułożenie ręki, pośpiech itd.). Dostrzegalne są niedokładności działania pieczęci, przy pomocy której powielano podpis. Błędy te ujawniają się jako urywane, nieciągłe czy rozmazane linie, trudne do sporządzenia w przypadku odręcznego naniesienia podpisu (np. k. 18v akt administracyjnych). Należy zwrócić uwagę na sprzeczne z doświadczeniem życiowym składanie identycznych popisów (których brak odręczności jest oczywisty), a następnie nieidentycznych, skrajnie odmiennych podpisów (por. podpisy na k. 14 i 15, k. 23, k. 77, 79, 83). Nieprawdopodobne jest składanie tożsamych podpisów na przestrzeni określonego czasu, a następnie składanie całkowicie innego, nieidentycznego podpisu, co do którego nie ma wątpliwości, że został skreślony odręcznie. Sąd miał także na uwadze złożenie ponaglenia, skargi i odpisu pełnomocnictwa przy odpowiedzi na skargę kasacyjną, co pełnomocnik uczynił "z daleko posuniętej ostrożności procesowej". Czynność adwokata należało ocenić jako zmierzającą do sanowania postępowania poprzez prawidłowe złożenie powyższych pism, w następstwie uprzednich uchybień. Działanie pełnomocnika w tym zakresie potwierdza, że skarga nie została podpisana odręcznie, szczególnie że podpis złożony na k. 83 (odpis skargi) jest rażąco odmienny od znaku naniesionego na pierwotnie wniesionej skardze (k. 4). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ma wiedzę, że adwokat P. S. posługuje się faksymiliami (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 426/22, z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2801/21, z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2654/21). Reasumując powyższe rozważania nie budzi wątpliwości brak odręczności podpisu złożonego pod skargą (k. 4). Pełnomocnik skarżącego uczynił mechaniczny odcisk konturów podpisu (faksymile). Uwzględniając powyższe regulacje stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy pełnomocnik skarżącego adwokat P. S. złożył skargę datowaną na dzień [...] kwietnia 2021 r. zawierającą braki formalne (brak podpisu). Brak ten nie został dostrzeżony przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd nie wezwał strony do usunięcia tego braku. W konsekwencji powyższych uchybień doszło do rozpatrzenia ułomnej pod względem formalnym skargi i wydania wyroku w sytuacji, gdy skarga bez uzupełnienia stwierdzonych braków powinna podlegać odrzuceniu. Wyrok Sądu I instancji nie miał podstaw prawnych, bowiem wydano go po rozpatrzeniu skargi, której z uwagi na braki formalne nie powinien być nadany dalszy bieg. W takiej sytuacji wydany wyrok Sądu I instancji należało uchylić jako wydany z naruszeniem art. 57 § 1, art. 46 § 1 p.p.s.a. tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażonym już przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem dołączenie do odpowiedzi na skargę kasacyjną opatrzonej własnoręcznym podpisem odpisu skargi nie jest skutecznym uzupełnieniem braków formalnych, bowiem nastąpiło na etapie rozpatrywania skargi kasacyjnej, a przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji. Tylko uzupełnienie braków formalnych przed wydaniem wyroku mogłoby skutkować uznaniem, że wyrok ten był prawidłowy, bowiem Sąd I instancji dysponowałby wówczas prawidłowo wniesioną skargą (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2466/21, wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2116/21). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni wykładnię przepisów zaprezentowaną w sprawie i formalnie wezwie pełnomocnika do uzupełnia braków formalnych skargi w terminie i pod rygorem przewidzianym w p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Nieuzasadnione byłoby obciążenie kosztami procesu cudzoziemca w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie zweryfikował prawidłowości złożonej skargi.