II SA/Lu 195/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako LWINB) - po rozpatrzeniu zażalenia J. L. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej jako PINB) z 19 października 2021 r. nakładające na żalącego się karę w wysokości 200 zł, za ponowną odmowę okazania przedmiotu oględzin, tj. budynku nr [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w L.. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na dzień 13 września 2021 r. PINB wyznaczył kontrolę (oględziny) budynku znajdującego w L. przy ul. [...] i ul. [...] w L., która z uwagi na nieudostępnienie nieruchomości nie została przeprowadzona. W związku z tym, organ ponownie wyznaczył kontrole budynku na dzień 1 października 2021 r., która również z tożsamych przyczyn nie odbyła się. Rzeczona kontrola miała nastąpić w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących: stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania budynku, zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji powyższych zdarzeń, postanowieniem z 19 października 2021 r. PINB nałożył na J. L. karę grzywny w wysokości 200 zł za odmowę okazania przedmiotu oględzin. W jego treści przywołał wskazane okoliczności, jednocześnie podnosząc, że J. Ł., postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII Cz 54/21, został ustanowiony zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego, a zatem w myśl art. 61 Prawa budowlanego jest stroną postępowania i osobą zobligowaną do udostępnienia budynku do kontroli prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Uprawnieni pracownicy PINB nie zostali natomiast wpuszczeni na teren obiektu, a jego zarządca w żaden sposób nie usprawiedliwił swojego zaniechania. W tej sytuacji J. Ł. - zarządca budynku - wypełnił hipotezę art. 88 § 1 k.p.a. Jest on stroną postępowania, nie stawił się pomimo prawidłowego wezwania bez uzasadnionej przyczyny i nie pokazał przedmiotu oględzin, a w konsekwencji nie mógł zostać przeprowadzony w sprawie dowód w sposób określony przepisami prawa. Wysokość grzywny wynika natomiast z faktu ponownego niezastosowania się do wezwania. W zażaleniu na to postanowienie J. L. podniósł, że składał wnioski o zmianę terminu kontroli z uwagi na ważne wyjazdy służbowe oraz że dopiero 10 czerwca 2021 r. został mu przywrócony zarząd przedmiotowej nieruchomości, zaś przymusowy zarządca nie przekazał mu żadnych dokumentów. Rozpatrując zażalenie LWINB przytoczył na wstępie treść art. 88 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w kwestii spornej nieruchomości w trybie odwoławczym było rozpatrywanych szereg spraw. W sprawach tych według organu odwoławczego zachodziła konieczność przeprowadzenia przez PINB postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy zwrócił m.in. uwagę, iż dokonane dotychczas przez PINB czynności kontrolne podczas prowadzonego postępowania administracyjnego z ustaleń, których zostały sporządzone protokoły kontroli nie odzwierciedlają całego stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że PINB zobligowany był bądź do przeprowadzenia oględzin lub też do dokonania czynności kontrolnych. Jednakże z uwagi na nieudostępnienie nieruchomości w dniu 12 maja 2021 r. oraz 29 czerwca 2021 r. co spowodowało brak możliwości przeprowadzenia kontroli przez PINB postanowieniem z dnia 15 października 2021 r. została nałożona kara grzywny w wysokości 50 zł na J. Ł. - zarządcę sądowego Wspólnoty Mieszkaniowej L. ul. [...]/[...]. Następnie PINB zawiadomił strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia w dniu 13 września 2021 r. oględzin (kontroli) lokali w budynku przy ul. [...] i ul. [...] w L.. J. Ł. - zarządca sądowy pomimo prawidłowego zawiadomienia, nie brał udziału w wyznaczonych czynnościach kontrolnych. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z tej czynności procesowej wynika, że właściciel PUB-u [...]" oświadczył, że nie udostępni wynajmowanych przez siebie pomieszczeń, gdyż lokale te może wyłącznie udostępnić zarządca reprezentujący współwłaścicieli. Następnie PINB zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu 1 października 2021 r. Z treści protokołu kontroli wynika, iż czynności kontrolne nie odbyły się z uwagi na niewpuszczenie upoważnionych inspektorów do kontrolowanej nieruchomości. W tych okolicznościach - zdaniem LWINB - prawidłowe było stanowisko PINB, który wobec nieokazania przez J. L. w dniu 13 września 2021 r. przedmiotu oględzin - nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] w L. orzekł o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny w wysokości 200 zł, o jakiej mowa w art. 88 § 1 k.p.a. Także wysokość tej grzywny jest prawidłowa, gdyż z treści przepisu art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może nałożyć karę grzywny po raz pierwszy w wysokości do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - w wysokości do 200 zł. Jednocześnie organ odwoławczy sprecyzował, że organ nadzoru budowlanego posiada uprawnienia do nakładania kary grzywny za każdorazowe nieokazanie przedmiotu oględzin, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie PINB z uwagi na nieokazanie przedmiotu oględzin w dniu 13 września 2021 r. posiadał uprawnienie do nałożenia kary grzywny w wysokości 200 złotych. Natomiast w przypadku prawidłowego zawiadomienia o terminie oględzin (czynności kontrolnych) wyznaczonych na dzień 1 października 2021 r. wobec kolejnego nieokazania przedmiotu oględzin organ ten winien wydać na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. kolejne (odrębne) postanowienie o wymierzeniu następnej w sprawie kary grzywny. Jednocześnie, za bezzasadne organ uznał podniesione w zażaleniu argumenty. Mianowicie - jego zdaniem - okoliczność pilnych wyjazdów zagranicznych, których fakt odbycia nie został uwiarygodniony stosownymi dowodami, nie powoduje, iż nie można było ustanowić pełnomocnika. Także poruszona kwestia nieprzekazania dokumentów związanych z ww. nieruchomością nie ma wpływu na okoliczność udostępnienia lokali w budynku. W tych okolicznościach prawidłowe było stanowisko PINB, który wobec odmowy w dniu 13 września 2021 r. udostępnienia przez J. Ł. - zarządcę sądowego przedmiotowej nieruchomości orzekł o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny w wysokości 200 zł. W skardze na to postanowienie J. L. (dalej jako: skarżący) powtarzając zarzuty zażalenia wniósł o uchylenie wydanych postanowień i umorzenie postępowania. Dodatkowo podniósł, że organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności ponoszonych przez niego w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, że w kwestii przedmiotowej nieruchomości PINB prowadzi postępowania administracyjne dotyczące m.in: stanu technicznego budynku, legalności wykonanych w budynku robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania lokali znajdujących się wewnątrz budynku. W wyniku kontroli instancyjnej wydanych przez PINB w tych sprawach rozstrzygnięć organ odwoławczy wyraził stanowisko o konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż dotychczas dokonane czynności kontrolne nie odzwierciedlają całego stanu faktycznego sprawy. Oczywistym zatem jest, że PINB zobligowany był bądź do przeprowadzenia w oparciu o przepis art. 85 § 1 k.p.a. oględzin lub też do dokonania czynności kontrolnych, o których powinien powiadomić strony, do czego był uprawniony na podstawie art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o czym pełną wiedze miał również skarżący, któremu doręczane były rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasad ekonomiki procesowej poprzez podejmowanie czynności nie mających znaczenia dla wyjaśnienia istoty sprawy. Co więcej, bez względu na przywołane okoliczności podnieść należy, że oględziny należą do systemu środków dowodowych zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie tej czynności zależy od uznania organu administracji i nie sposób negować celowości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia takiego dowodu. Z brzmienia art. 85 § 1 k.p.a. wprost bowiem wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności, od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot (tak B. Adamiak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, art. 85, Warszawa 2013). Strona postępowania powinna zatem udostępnić na żądanie organu wskazany przedmiot do oględzin. Sąd podziela natomiast stanowisko organów, że skarżący w sposób bezzasadny odmówił okazania przedmiotu oględzin dając podstawę organowi do ukarania go grzywną. Mianowicie jak stanowi będący podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia art. 88 § 1 k.p.a., kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Przedmiotowa grzywna stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dowód, a podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymus jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Z akt sprawy jednoznacznie również wynika, że PINB dotychczas dwukrotnie podejmował próby przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu, tj. 12 maja 2021 r. i 29 czerwca 2021 r., każdorazowo doręczając wcześniej skarżącemu stosowne zawiadomienie o terminie zaplanowanych czynności. W przypadku oględzin, których dotyczy wymierzona skarżącemu grzywna skarżący o terminie ich przeprowadzenia wyznaczonym na dzień 13 września 2021 r. został zawiadomiony - zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. - w piśmie z 10 sierpnia 2021 r., doręczonym prawidłowo 30 sierpnia 2021 r. Bezspornym również pozostaje to, że wyznaczone na 13 września 2021 r. oględziny (podobnie jak w przypadku wcześniej wyznaczonych terminów) nie odbyły się z powodu niestawiennictwa skarżącego oraz nieudostępnienia przez niego przedmiotu oględzin. Podkreślić należy, że skarżący po otrzymaniu zawiadomienia o terminie oględzin w żaden sposób nie usprawiedliwił nieobecności, nie zapoznał się z aktami sprawy, nie zanegował celowości przeprowadzenia dowodu, ani też nie udostępnił dokumentów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem budynku, mimo zobowiązania organu, zawartego w piśmie o wyznaczeniu terminu i miejsca oględzin. Skarżący został też prawidłowo pouczony o skutkach prawnych z art. 88 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem w takich okolicznościach należało uznać, że zachowanie skarżącego zmierzało do celowego utrudniania organowi zebrania materiału dowodowego. Za prawidłowe tym samym należało uznać stanowisko PINB, który wobec nieokazania przez skarżącego (po raz kolejny) przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie istniały również jakiekolwiek okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia przez niego przedmiotu oględzin. Kwestie zawiązane z wyjazdem zagranicznym skarżącego, przywróceniem mu 10 sierpnia 2021 r. zarządu przedmiotowej nieruchomości i nie przekazaniem mu przez przymusowego zarządcę dokumentów związanych z budynkiem zostały podniesione dopiero w zażaleniu. Nie mniej jednak słuszna jest ocena organu odwoławczego, że okoliczność pilnych wyjazdów zagranicznych, których fakt odbycia nie został w żaden sposób wykazany jakimikolwiek dowodami, nie powoduje, iż nie można było ustanowić pełnomocnika do zastępowania go w toku oględzin. Słuszna jest również ocena, że kwestia nieprzekazania przez przymusowego zarządcę dokumentów związanych z ww. nieruchomością nie miała żadnego wpływu na okoliczność udostępnienia przedmiotu oględzin. Innymi słowy stanowisko skarżącego, zawarte w zażaleniu i skardze do Sądu co do przyczyny odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin, nie daje podstaw do przyjęcia, że odmowa ta była zasadna. Jak już wskazano, po otrzymaniu zawiadomienia skarżący nie zareagował mimo, że w sprawie spornego budynku był to już trzeci termin oględzin. Podkreślić również należy, że to na organie spoczywał obowiązek zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy - zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego. Skarżący, skutecznie natomiast udaremnił przeprowadzenie oględzin. Jeżeli natomiast skarżący rzeczywiście nie miał możliwości stawienia się w wyznaczonym terminie oględzin, to będąc uprzedzoną przez organ o tym terminie zgodnie z art. 79 k.p.a., miał możliwość wyznaczenia do uczestniczenia w tej konkretnej czynności dowodowej innej osoby. W niniejsze sprawie skarżący takich działań w celu spełnienia obowiązku okazania przedmiotu oględzin - pomimo kolejnego terminu dla tej czynności dowodowej - jednak nie podjął. Powtórnie natomiast bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin, co uzasadniało nałożenie na niego kary grzywny w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Podnieść także trzeba, że organ nie może pozostawać bezradny wobec postawy strony, która dysponując przedmiotem oględzin pomimo ponownego wezwania, bezzasadnie odmawia okazania przedmiotu oględzin. Taka postawa, zdaniem Sądu, nie może prowadzić do sytuacji, w której organ przez okres kilku miesięcy nie ma możliwości przeprowadzenia czynności procesowej niezbędnej do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie. Z tego względu w myśl art. 120 przywołanej ustawy sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.