II SA/Gl 404/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. spółka komandytowa w L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.433.2021.KC w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczeń garażowych do stanu poprzedniego oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.433.2021.KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania O. Sp. z o.o. Sp.k. w L. (dalej – Spółka, Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 3 września 2021 r. znak [...] nakazującą Spółce, jako właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. [...], działki o nr ewid. 1. i 2., doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczeń garażowych, w których zmieniono sposób użytkowania z funkcji garażowej na wytwórnię emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 listopada 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek mieszkańców Gminy P. o przeprowadzenie postępowania w sprawie sprawdzenia legalności instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego znajdującej się w P. przy ul. [...]. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 3 września 2021 r. nakazał Skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczeń garażowych, znajdujących się w P. przy ul. [...], których zmieniono sposób użytkowania z funkcji garażowej na wytwórnię emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2021 r. wstrzymano Skarżącej użytkowanie pomieszczeń garażowych, w których znajduje się część instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego, oraz nałożono obowiązek przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2021 r. wymienionych w nim dokumentów. Jak zaznaczono, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Spółkę na powyższe rozstrzygnięcie. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor podniósł, że do czasu wydania decyzji Skarżąca nie przedłożyła dokumentów określonych postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. W odwołaniu z dnia 22 września 2021 r. Spółka zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego treści wyjaśniono, że nieruchomość wraz z instalacją została zakupiona od komornika. Ponieważ znajdowała się ona na terenie o przeznaczeniu przemysłowo-handlowo-usługowym nie dostrzeżono przeciwskazań do jej wykorzystywania w prowadzonej działalności polegającej na budowie i remoncie dróg. Zaznaczono jednocześnie, że badania środowiskowe nie wykazywały i nie wykazują negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Skarżąca końcowo zasygnalizowała, że wykonanie nakazu doprowadzi do braku możliwości realizacji kontraktów, co wiązać się będzie z karami finansowymi, a dalszej kolejności koniecznością zwolnień pracowników. Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. 2020 r. poz. 471). W dalszej kolejności wskazano, że w myśl art. 71 ust. 2 u.p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia tego faktu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślono, że zgłoszenia tego należy dokonać przed zmianą planowanego przeznaczenia obiektu. W przypadku zaniedbania temu obowiązkowi organ nadzoru wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedłożenia określonych w nim dokumentów (art. 71a u.p.b.). W przypadku niewykonania w terminie nałożonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że wykazana zmiana przeznaczenia przedmiotowego obiektu z funkcji garażowej na funkcję wytwórni emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości również to, że ówczesny właściciel nieruchomości wbrew ciążącemu obowiązkowi nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wojewódzki Inspektor zwrócił również uwagę, że organ I instancji wezwał Spółkę do przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia nr [...] z dnia 19 kwietnia 2021 r., co miało służyć przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej. Wobec niedopełnienia tego obowiązku, jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, organ I instancji zobligowany był na podstawie art. 71a ust. 4 u.p.b. nakazać Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych. W skardze z dnia 15 lutego 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie wszystkich czynności koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy; 2) art. 73 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez uwzględnienia całokształtu okoliczności oraz nierozstrzygnięcie powstałych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 7, art. 77, art. 84, art. 85, art. 86, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ II instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego, oględzin lub przesłuchania stron, mających na celu ustalenie dokładnej daty powstania instalacji. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W motywach skargi podkreślono, że organy nie ustaliły w sposób precyzyjny daty budowy instalacji, co ma znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Mianowicie, jak zaznaczono, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat istnieje możliwość stosowania uproszczonej procedury legalizacji (nie wymaga ona m.in. przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym). W ocenie pełnomocnika, w sprawie zaniechano także czynności mających doprowadzić do ustalenia kwalifikacji robót budowlanych oraz sprawdzenia, jakich formalności wymagała budowa spornego obiektu budowlanego, a także nie nawiązano do treści przepisów prawa budowlanego z daty realizacji robót. Z tych też względów, w opinii pełnomocnika, zachodzi konieczność powtórzenia w całości postępowania administracyjnego. Na marginesie pełnomocnik podniósł, że w świetle prawodawstwa europejskiego lepiszcza asfaltowe nie są kwalifikowane jako substancje niebezpieczne dla środowiska naturalnego. Ponadto wskazano, że kontrola przeprowadzona przez WIOŚ - Delegatura w C. w dniach 28 marca 2019 r. – 17 kwietnia 2019 r. w zakładzie E. Sp. z o.o. wykazała, że przedmiotowa instalacja nie oddziałuje negatywnie na środowisko oraz nie stanowi uciążliwości zapachowej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 10 stycznia 2022 r., którą nakazano Spółce przywrócenie pomieszczeniom garażowych ich pierwotnego sposobu użytkowania, gdyż bez uprzedniego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania były wykorzystywane jako wytwórnia emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego. Z treści skargi wywieść należy, że brak akceptacji powyższego obowiązku związany jest z wątpliwościami co do reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jak podkreśla pełnomocnik, organy zaniechały dokładnego ustalenia daty zakończenia budowy instalacji do wytwarzania mas bitumicznych, co ma kluczowe znaczenie dla wyboru procedury legalizacji obiektu budowlanego. Otóż, jak zaznaczył, ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 – dalej ustawa zmieniająca) wprowadzono tryb uproszczonej legalizacji, który przewidziany jest dla obiektów istniejących co najmniej od 20 lat. W ocenie pełnomocnika, mogło to mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż tryb uproszczony jest mniej sformalizowany w stosunku do procedury podstawowej (m.in. nie wymaga się przedłożenia zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że wspomniany uproszczony tryb legalizacji obiektu budowlanego wprowadzony został do Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., która w części dotyczącej wspomnianej nowelizacji weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. (art. 39 ustawy zmieniającej). Dla ustalenia natomiast brzmienia ustawy, które winno znaleźć zastosowanie w niniejszym postępowaniu podstawowe znaczenie ma art. 25 ustawy zmieniającej. Stanowi on, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r. prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji. Od tej reguły wprowadzono w ustawie zmieniającej wyjątek, który wyrażony został w jej art. 32. Zgodnie z nim nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane), w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Z powołanego przepisu wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu, a contrario należy przyjąć, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Rozważania te skłaniają do wniosku, że regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy zmieniającej w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Rolą art. 49f i nast. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, że z przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy zmieniającej wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu prowadzono już inne postępowanie legalizacyjne "zwykłe" (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 987/21, Lex nr 3331358; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21, Lex nr 3247487). W niniejszym przypadku postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Tymczasem uproszczona procedura legalizacyjna odnosi się wyłącznie do bezprawnego wybudowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że nie znajduje ona zastosowania do przypadku będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Zatem ustalenie reżimu prawnego sprawy następuje w oparciu o normę intertemporalną z art. 25 ustawy zmieniającej. Przyjąć więc należy, że skoro postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie owej nowelizacji, to toczy się ono na podstawie przepisów dotychczasowych. Jak wcześniej zasygnalizowano, uproszczona procedura legalizacyjna znajduje zastosowanie wyłącznie do legalizacji obiektów budowlanych. Jak bowiem stanowi art. 49f ust. 1 u.p.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zatem ustalenie dokładnej daty powstania instalacji do wytwarzania emulsji asfaltowej nie jest istotne z tego punktu widzenia, skoro instytucja ta nie może mieć zastosowania w sprawie. Kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy są dwa aspekty: po pierwsze - czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń budynku bez zachowania prawem przewidzianych procedur, a po drugie - czy doszło do wypełnienia obowiązków określonych postanowieniem o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowalnego. Zajmując się tymi zagadnieniami stwierdzić należy, że nie odnaleziono pozwolenia na budowę budynku magazynowo-garażowo-biurowego zlokalizowanego na działkach nr 1. i 2.. Wiadomym jest natomiast, że Starosta C. udzielił inwestorowi P.U. D. K.K. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę części biurowej wspomnianego budynku wraz z termorenowacją (decyzja nr [...] z dnia 13 marca 2008 r. znak [...]). Już tylko na podstawie tych informacji przyjąć należy, że budynek przeznaczony był do celów magazynowych, garażowych oraz biurowych. Oznacza to, że w żadnej z części nie był on przeznaczony do działalności produkcyjnej. Umieszczenie zatem w garażu instalacji do wytwarzania emulsji asfaltowej stanowi o zmianie sposobu użytkowania w tym zakresie budynku. Jednocześnie organy ustaliły, że nie dokonano zgłoszenia zamiaru wykorzystywania budynku w opisany sposób, co jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 1 u.p.b. Podkreślić należy, że okoliczność ta nie jest negowana przez Skarżącą. W myśl art. 71a ust. 1 u.p.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 u.p.b. Stosownie do wskazanego przepisu organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2021 r. wstrzymał Skarżącej użytkowanie pomieszczeń garażowych, w których znajduje się część instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego, a ponadto zobowiązał Spółkę, aby w terminie do 30 czerwca 2021 r. przedstawił dokumenty w nim wymienione. Nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów miało na celu przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych. Jednak Spółka nie uczyniła zadość wspomnianym wymaganiom (nie złożyła jakichkolwiek dokumentów). W tej sytuacji organ I instancji zobligowany był do nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Obowiązek ten wynika z art. 71a ust. 4 u.p.b., który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wynika stąd, że ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze sankcji, zatem decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów formalnoprawnych. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. Pełnomocnik Skarżącej podejmuje jedynie polemikę z twierdzeniami wyrażonymi w sprawie, natomiast nie przedstawia dowodów, które podważałyby prawidłowość zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy dodatkowo podnieść, że bez znaczenia dla sprawy pozostają wyniki kontroli przeprowadzanych przez WIOŚ, co było podkreślane przez pełnomocnika w złożonej do Sądu skardze. Wskazany organ w ramach swojej właściwości dokonywał weryfikacji funkcjonowania instalacji do produkcji emulsji asfaltowej pod kątem przestrzegania standardów (norm) środowiskowych. Obowiązek ich przestrzegania spoczywa na podmiotach wykorzystujących wszelkiego rodzaju instalacje, w tym także mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem przedmiotem kontrolowanej decyzji nie jest kwestia oceny oddziaływania na środowisko instalacji do produkcji emulsji asfaltowej, lecz legalność zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego. Jest to materia znajdująca swe umocowanie w przepisach ustawy Prawo budowlane, a więc akcie prawnym odrębnym w stosunku do przepisów regulujących obowiązki i zasady korzystania ze środowiska przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą, która oddziałuje na poszczególne elementy środowiska. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).