II SA/Ol 200/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg L. Z., K. Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pomieszczeń w piwnicy oddala skargi. Decyzją z 30 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał K.Z. (dalej: "inwestor", "skarżący") przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczeń w piwnicy po byłej kotłowni, zaadaptowanych na mieszkanie w budynku [...], przez: demontaż pieca c.o. na opał stały z urządzeniami i armaturą oraz likwidację przeszklonych drzwi balkonowych (podwójnych na elewacji południowej) przez wstawienie drzwi technicznych. Podał w uzasadnieniu, że w wyniku oględzin przeprowadzonych 2 lipca 2020 r. ustalono, że roboty budowlane w pomieszczeniach piwnicznych (po byłej kotłowni) wykonane zostały przez skarżącego w 2006 r. W ramach wykonanych robót budowlanych urządzone zostały następujące pomieszczenia: tzw. salon, pokój, kuchnia, łazienka i pomieszczenie kotłowni. Przy adaptacji tych pomieszczeń wykonano: podłogi, ściany i sufity obłożono płytami kartonowo-gipsowymi, instalację elektryczną, wodociągową, sanitarną i co. z kotłem na paliwo stałe oraz stolarkę okienną i drzwiową. Inwestor, wezwany pismem z 23 lipca 2020 r. do przedłożenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości wskazującego na uprawnienia do wykonania robót budowlanych, wywiódł, że PINB nie jest upoważniony do żądania przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości oraz oświadczył, że włada przedmiotowym lokalem za pozwoleniem swoich rodziców L.Z. (dalej: skarżąca) i S.Z. oraz pozostałych właścicieli mieszkań w ww. budynku. Skarżący nie przedłożył jednak dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, a w toku postępowania odwoławczego przedłożył jedynie umowę darowizny działki, która nie była objęta przedmiotowym postępowaniem. PINB zaznaczył, że postanowieniem z 7 grudnia 2020 r. wezwał inwestora do przedstawienia dokumentu wskazującego na uprawnienie do wykonania robót budowlanych, lecz inwestor nie odpowiedział na wezwanie. W konsekwencji powyższego, PINB stwierdził, że inwestor nie posiada uprawnienia do wykonania robót budowlanych w pomieszczeniach po byłej kotłowni, stanowiących współwłasność. Opisany stan faktyczny i prawny obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb". PINB zaznaczył, że na podstawie inwentaryzacji lokalu ustalono, że drzwi balkonowe wstawione zostały w miejscu gdzie były tzw. drzwi techniczne, ułatwiające obsługę kotłowni np. do usuwania odpadów z pieca - popiołu, dostawę paliwa stałego. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu inwestor stwierdził, że w sytuacji braku dowodu własności lokalu objętego postępowaniem, a także w sytuacji gdy niektórzy z lokatorów budynku kwestionowali każdą czynność wykonaną przez niego, trudno oczekiwać, aby było możliwe wykonanie przez niego obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. Wywiódł, że jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zasugerował, że powyższe obejmuje sytuację, gdy inwestor w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 12 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. WINB wyjaśnił, że z art. 52 ust. 1 Pb wynika, że intencją ustawodawcy było, aby obowiązki wynikające z prowadzonego postępowania naprawczego w pierwszej kolejności były nakładane na podmiot, który wykonał roboty budowlane w sposób niezgodny z przepisami. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy wykonanie obowiązków przez inwestora nie jest możliwe. Przepis ten wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest aktualnie właścicielem nieruchomości, chyba że istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, po wyjaśnieniu kwestii dotyczącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W badanej sprawie legalizacja nie jest możliwa, gdyż inwestor nie legitymuje się zgodą współwłaścicieli nieruchomości na legalizację wykonanych robót i nie dysponuje zgodą zastępczą. Redakcja ww. przepisu pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor, niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jest to możliwe, gdy właściciel nieruchomości zezwoli na to, aby inwestor wykonał obowiązki nakazane w decyzji. Przyjmuje się wtedy, że inwestor, mimo że formalnie nie na żadnego tytułu do nieruchomości, ma prawo do dysponowania nią na cele budowlane w zakresie, w jakim jest to niezbędne do wykonania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie to właśnie inwestor jest w stanie wykonać nakazane obowiązki. Ma bowiem swobodny dostęp do pomieszczeń objętych postępowaniem (klucze) oraz większość współwłaścicieli w/w nieruchomości wyraziło wolę w piśmie z 8 listopada 2021 r., aby to on doprowadził pomieszczenia po byłej kotłowni do stanu poprzedniego. W złożonej skardze skarżący zarzucił naruszenie: art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 50 ust. 1 Pb oraz art. 25 Pb. Stwierdził, że to, że przez kilkanaście lat dysponował przedmiotową piwnicą nie budził sprzeciwów. Dopiero w wyniku skarg jednej z współwłaścicielek, które nie dotyczyły prawa do dysponowania pomieszczeniami po byłej kotłowni, PINB wszczął postępowanie. Kiedy postępowania organów nadzoru budowlanego zaczęły zmierzać do legalizacji prac w omawianych pomieszczeniach, rodzina skarżącego zwróciła się do sąsiadów o potwierdzenie jego prawa do lokalu, lecz spotkali się z odmową. Jednocześnie, nie zgodzili się na obciążenie ich skutkami decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego. Zarzucił, że WINB nie wyjaśnił przekonująco, na jakiej zasadzie to skarżący ma być obciążony decyzją organów nadzoru budowlanego. Skarżący wywiódł ponadto, że obejmowany w posiadanie lokal był w opłakanym stanie. Nie posiadał, np. drzwi technicznych, o których mowa w zaskarżonej decyzji, lecz furtkę zbitą z desek. Organy administracji nie ustaliły więc, jaki był stan poprzedni. Zdaje się, że obecnie oczekują doprowadzenia nie tyle do stanu poprzedniego, a do stanu wymaganego przepisami dla lokalu o przypisanym przeznaczeniu. Skarżący nie wie, dlaczego ma odpowiadać za to, skoro wcześniej lokal był opuszczony i zaniedbany. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 Pb skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji WINB powołał się na ten przepis, tymczasem nie dotyczy on przedmiotowej sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżąca zarzuciła natomiast, że w sprawie nie poczyniono ustaleń, które pozwalałyby na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb. Organ nie rozważył bowiem, czy to inwestor ma obowiązek przywrócić do stanu poprzedniego pomieszczenia w piwnicy po kotłowni. Organ nie uwzględnił, że w przypadku braku dowodu własności lokalu objętego postępowaniem i kwestionowania przez pozostałych właścicieli każdej czynności dokonywanej przez inwestora, trudno oczekiwać, aby wykonanie przez niego nałożonych przez organ obowiązków było możliwe. Podkreśliła, że w sytuacji gdy wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków jest niemożliwe, winny być one nakładane na właściciela obiektu. Stwierdziła, że wykupiła tę część nieruchomości, a pozostali współwłaścicieli zrzekli się do niej praw. Podniosła ponadto, że inwestor mógł doprowadzić do legalizacji wykonanych robót, lecz z uwagi na postawę współwłaścicieli budynku, konieczne byłoby uzyskanie zgody zastępczej przez sąd. Organ zaniechał ustalenia okoliczności wpływających na taki stan rzeczy. Rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności winien zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb". Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Niewątpliwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 - art. 51 Pb, ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Decyzje wydane w oparciu ww. przepis (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Pb. W ramach tych ustaleń organ administracji powinien także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. W postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego nie może zobowiązać inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie jest to równoznaczne ze zwolnieniem organu z obowiązku badania tego prawa w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 – art. 51 Pb nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. W przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. W tzw. "małych" wspólnotach mieszkaniowych wymagane jest udzielenie zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich współwłaścicieli (art. 19 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), natomiast w przypadku "dużej" wspólnoty mieszkaniowej do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (zob. art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali), a w razie braku zgody lub uchwały zastąpić je może orzeczenie sądu (zob. art. 24 ustawy o własności lokali). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zakres i charakter samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniał zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a zatem wymagana była stosowna uchwała, ewentualnie zastąpiona orzeczeniem sądu. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 7 grudnia 2020 r. PINB wezwał inwestora do przedstawienia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do ww. nieruchomości, uprawniający skarżącego do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu tego postanowienia PINB wyjaśnił, że w przypadku braku wyrażenia zgody przez współwłaścicieli, inwestor może ubiegać się o zgodę zastępczą przed sądem cywilnym. Przyznać zatem należy skarżącej rację, że inwestor mógł ubiegać się o uzyskanie zgody zastępczej. Podkreślić też wypada, że inwestor w toku postępowania naprawczego był reprezentowany przez adwokata, który z racji wykonywanego zawodu powinien posiadać wiedzę o trybie uzyskania zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd na drodze sądowej. Inwestor nie przedłożył PINB żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że posiada tytuł prawny do ww. nieruchomości, uprawniający go do wykonania przedmiotowych robót budowlanych ani że wystąpił do sądu powszechnego ze stosownym wnioskiem. W tej sytuacji prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że skoro nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (z uwagi na brak prawa inwestora do wykonania spornych robót budowlanych), to możliwe było tylko wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, a więc orzeczenie o doprowadzeniu lokalu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Pb obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Sąd podziela stanowisko, że ww. przepis należy interpretować tak, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego został skierowany do tej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być więc zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Jak zasadnie stwierdził WINB, bezspornie skarżący jest inwestorem i ma on dostęp do pomieszczeń, w których te roboty zostały wykonane. W toku postępowania ustalono, że to skarżący był inwestorem przedmiotowych robót i fakt ten nie został zakwestionowany. Ponadto, z pisma z 8 listopada 2021 r. współwłaścicieli przedmiotowego budynku wynika jednoznacznie ich wola, aby to inwestor doprowadził pomieszczenia do stanu poprzedniego. Tym samym, nie ma podstaw, aby uznać, że skarżący – z uwagi na brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu – nie może faktycznie wykonać nałożonego nakazu. Zaznaczyć należy, że gołosłowne jest oświadczenie skarżącej, jakoby wykupiła ona przedmiotową część nieruchomości wspólnej, a pozostali współwłaściciele zrzekli się przysługujących im do tej części praw. Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia zakresu stanu poprzedniego lokalu, należy zauważyć, że ustalenie w tym zakresie zostały poczynione na podstawie przedłożonego przez inwestora przy piśmie z 11 października 2019 r. dokumentu - "Inwentaryzacji lokalu, opisu wprowadzonych zmian, ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych" z października 2019 r. Z zawartego tam opisu wynika, że w pomieszczeniu – pokój z wejściem z zewnątrz wprowadzono zmiany polegające m.in. na zamianie drzwi technicznych na balkonowe. Okoliczność, że przed samowolnym zajęciem przedmiotowego lokalu przez skarżącego, współwłaściciele budynku nie utrzymywali, zdaniem skarżącego, tego lokalu w należytym stanie, pozostaje bez znaczenia w sprawie. Niezrozumiały jest zarzut stosowania art. 25 Pb, gdyż przepis ten nie został powołany w zaskarżonej decyzji. WINB powołał natomiast zasadnie art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi należało oddalić. Przedmiotowe skargi zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.