II SA/Sz 183/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w S. sprawy ze skargi E. D.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. D.-S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Wójt Gminy S. odmówił E. D. (dalej zwana jako: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na córkę B. D.. Jako przyczynę odmowy organ wskazał na fakt pobierania przez wnioskodawczynię świadczenia emerytalnego. Odwołanie od decyzji wniosła wnioskodawczyni reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy S. uznając, że z uwagi na pobieranie świadczenia emerytalnego stronie nie należy się świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: E. D. w dniu 30 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek do Wójta Gminy S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Wraz z wnioskiem strona złożyła kopię decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., z którego wynika, że w stosunku do B. D. orzeczona jest niepełnosprawność w stopniu znacznym oraz kopię decyzji ZUS o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł netto miesięcznie od 1 marca 2018 r. Od powyżej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł pełnomocnik działający w imieniu E. D.. Decyzji zarzucił : - błędną wykładnię art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) polegającą na pominięciu celów ww. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - błędną wykładnię art. 17 ust.1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona złożyła również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 1 czerwca 2022 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. zgłosił swój udział w postępowaniu i oświadczył, że popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust.5 pkt 1 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, to że skarżąca opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym córką oraz pobiera świadczenie emerytalne. Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia czy otrzymywanie świadczenia emerytalnego stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ten problem prawny był przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał na konieczność celowościowej, prokonstytucyjnej wykładni omawianego przepisu, nie poprzestającej na wyłącznie literalnym brzmieniu przepisu (por. wyroki z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20). W wyrokach tych, dostrzegając potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, odstąpiono od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Podkreślono, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M.P. 2021 r., poz.1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Odwołując się w powyższych wyrokach do podstawowych zasad konstytucyjnych uznano, że wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach podkreślił, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę (rentę rodzinną) w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury (renty rodzinnej) opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za taką wykładnią omawianego przepisu, która umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r., czy art. 95 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury i renty przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury ( renty rodzinnej) zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury ( renty rodzinnej) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS). Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a oraz ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu okoliczności, że skarżąca jako osoba pobierająca emeryturę ma możliwość dokonania wyboru pomiędzy świadczeniami na rzecz korzystniejszego. W tym celu organ powinien udzielić skarżącej należytych informacji, warunkujących jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz pouczyć o działaniach, jakie winna podjąć by przesłanki do przyznania tego świadczenia mogła spełnić. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 z zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2017 r. poz.1797 ze zm.).