III OSK 4735/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 100/20 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 100/20 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do załatwienia pkt 3 wniosku M. P. z 1 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu pkt 3 ww. wniosku (pkt 2); stwierdził że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4); zasądził od Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na rzecz skarżącego M. P. zwrot kosztów postępowania (pkt 5). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 1 lipca 2020 r. M. P. wystąpił, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie wskazania m.in. czy: "3. administracja Aresztu Śledczego w [...], na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego, stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w [...] – na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi – całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi". Na wypadek odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, wnioskodawca wniósł o udostępnienie informacji, wobec ilu osadzonych środki były stosowane: 1) w 2015 roku, 2) w 2016 roku, 3) w 2017 roku, 4) w 2018 roku, 5) w 2019 roku, 6) na dzień sporządzenia informacji. W odpowiedzi z 20 lipca 2020 r. na ww. wniosek, Dyrektor AŚ w odniesieniu do 1. pytania udzielił odpowiedzi "tak", a do 2. pytania – "nie". Natomiast w odniesieniu do 3. pytania poinformował, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami informacje takie nie są gromadzone przez administrację Aresztu Śledczego w [...]". Następnie M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora AŚ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej żądanej w pkt 3 wniosku z 1 lipca 2020 r. W zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu stwierdził, że zawarta w pkt 3 wniosku informacja o tym, czy Areszt Śledczy w [...] (jego "administracja") stosował lub stosuje środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi, przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, bądź przez dodatkowego funkcjonariusza SW pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi, a także informacja o tym, wobec ilu osadzonych środki takie były lub są stosowane w AŚ, posiada walor informacji publicznej. Dalej Sąd I instancji zaakcentował, że w kontrolowanej sprawie jako sporna jawi się właśnie kwestia, czy Dyrektor AŚ posiada informacje, których zażądał skarżący w pkt 3 wniosku z 1 lipca 2020 r. Albowiem w odpowiedzi na ten wniosek organ stwierdził, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami informacje takie nie są gromadzone przez administrację Aresztu Śledczego w [...]". Z kolei w odpowiedzi na skargę mówił już bardziej ogólnie o "braku możliwości udostępnienia danych określonych w punkcie 3 wniosku". W tym miejscu WSA wskazał, że podziela stanowisko, zgodnie z którym: "Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia." (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105). Podkreślono, że informacje publiczne żądane w kontrolowanej sprawie (w pkt 3 wniosku), są - jak to już wyżej wyjaśniono - informacjami, które ściśle wiążą się z zadaniami i kompetencjami Służby Więziennej, w tym przypadku: Aresztu Śledczego w [...] i jego Dyrektora. W ocenie Sądu są one więc informacjami, które zgodnie z przepisami prawa, gromadzi i przetwarza właściwy organ Służby Więziennej, a zatem – jak słusznie argumentuje skarżący – które co do zasady pozostają (a przynajmniej powinny pozostawać) w jego dyspozycji. Organ w żaden sposób nie wykazał zaś – ani nawet nie uprawdopodobnił – że jest inaczej. Zdaniem Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mógłby ewentualnie rozważyć, czy ze względu na zakres czasowy żądanych informacji – które wszak odnoszą się nie tylko do danych aktualnych "na dzień sporządzenia informacji", ale także danych w istotnej mierze już "archiwalnych" (za poszczególne lata w okresie 2015–2019) – i mogącą się z tym wiązać (przynajmniej potencjalnie) dużą czaso- lub pracochłonnością przy ich opracowaniu, nie mamy w tym przypadku do czynienia z żądaniem dotyczącym, przynajmniej w jego ww. części "archiwalnej", informacji publicznej przetworzonej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], zaskarżając w całości ww. wyrok i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 4 ust 3 u.d.i.p. Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzania rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie co do zasady zgodził się w argumentacją Sądu I instancji, że podmiot który twierdzi, iż danych informacji nie posiada, powinien to uprawdopodobnić, gdyż inaczej wnioskodawca byłby pozbawiony swojej ochrony, nie sposób bowiem takiego twierdzenia zweryfikować. Jednakże, w ocenie autora skargi problemem jest tu w jaki sposób miałoby nastąpić to uprawdopodobnienie, skoro brak jest informacji w dokumentacji organu skarżącego, świadczącej o tym, iż informacji żądanej przez wnioskodawcę nie posiada i nie gromadzi jej. Brak jest wcześniejszej skargi dotyczącej tejże problematyki, brak także spraw sądowych dotyczących tego typu informacji. Trudno posiadać dowody na to, "że się czegoś nie posiada". W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd mógł ewentualnie wezwać organ administracji do uprawdopodobnienia tego faktu w sposób prze siebie przyjęty, co byłoby do przyjęcia, ale nie powinien uznawać skargi i jednocześnie zobowiązywać organ do wykonania zadania, którego wykonanie nie jest fizycznie niemożliwe. Sąd administracyjny orzekł wbrew paremii "impossibilium nulla obligatio est", tj. orzekł o obowiązku wykonania świadczenia niemożliwego. Stanowi to naruszenie nie tylko art. 4 ust. 3 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz także a nawet- przede wszystkim naruszenie fundamentalnych zasad prawnych. Następnie skarżący kasacyjnie przedstawił Sądowi II instancji na dowód swego stanowiska informację Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia 18.02.2021 r., w której organ administracji ostatecznie przedstawił swojej stanowisko w sprawie. W ocenie skarżącego notatka ta w sposób dostateczny uprawdopodabnia kwestie braku posiadania stosownych rejestrów, o których udostępnienie zwraca się wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalanie oraz o przyznanie mu od organu zwrotów faktycznie poniesionych kosztów postępowania, a także zrzekł się prawa do przeprowadzenia rozprawy. Nadto pismem z 5 czerwca 2022 r. zawiadomił o zmianie nazwiska z "P." na "S.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nie budzi zatem wątpliwości stron postępowania, że żądana informacja jest informacją publiczną, a organ – Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] – jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Nie został także zakwestionowany stan faktyczny ustalony w sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3 u.d.i.p. "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji." Przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy organ w ogóle nie posiada żądanej informacji publicznej, a tylko wówczas zwolniony jest z obowiązku jej udostępnienia. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, zobowiązany organ musi uwiarygodnić informację, że wnioskowanej informacji nie posiada, np. poprzez zawiadomienie wnioskodawcy dlaczego nie posiada takiej informacji. Pozwala to zarówno wnioskodawcy, jak i sądowi dokonać "oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (wyrok NSA z 24.11.2009 r., I OSK 851/09). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ ograniczył się w odpowiedzi na pytanie nr 3 zawarte we wniosku z 1 lipca 2020 r. do stwierdzenia że "zgodnie z obowiązującymi przepisami informacje takie nie są gromadzone przez administrację Aresztu Śledczego w [...]". Natomiast w odpowiedzi na skargę organ posłużył się sformułowaniem o braku możliwości udostępnienia danych określonych w pkt 3 wniosku, co sugeruje, że organ jednak posiada żądaną informację. Taka zdawkowa odpowiedź na wniosek, a zwłaszcza informacja zawarta w odpowiedzi na skargę, są niewystarczająca, aby uznać, iż organ nie dopuścił się bezczynności. Informacja podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanych danych nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia ich nieposiadania, lecz konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, stosowne uwiarygodnienie twierdzenia organu, pozwalające na ocenę jego rzetelności i prawdziwości. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 248/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 265/17). Jak wskazał Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku informacja ta stanowi dane publiczne, jako mająca swe źródło w treści indywidualnych decyzji w sprawie zastosowania takich środków w stosunku do konkretnego osadzonego, podejmowanych przez właściwe organy postępowania karnego wykonawczego, na podstawie przesłanek ściśle określonych w przepisach kodeku karnego wykonawczego (zob. art. 88c, art. 116 § 5a, art. 212b § 2 k.k.w.). Tym bardziej, że do podstawowych zadań Służby Więziennej należy m.in. prowadzenie Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności (art. 2 ust. 2 pkt 7a u.S.W.), w której przetwarza się informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną, m.in. informacje związane z pobytem osoby pozbawionej wolności w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w szczególności informacje niezbędne do dokonania prawidłowej klasyfikacji, rozmieszczenia wewnątrz zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz indywidualnego postępowania zmierzającego do realizacji celów, jakim ma służyć wykonanie kar pozbawienia wolności, środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz tymczasowego aresztowania (art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f tiret drugie u.S.W.). Przyznaje to także organ w treści swojej skargi kasacyjnej wskazując, że "decyzję o umieszczeniu osadzonego w celi monitorowanej podejmuje Dyrektor jednostki, w trybie art. 116 § 5a i § 6. w zw. z art. 73 a § 1-7 i art. 209 k.k.w. Decyzje takie przechowuje się w książeczce zdrowia oraz aktach osobowych części B osadzonego. Nie prowadzi się jednakże rejestru wydanych decyzji tego typu, nie rejestruje się także tych informacji zbiorczo w Centralnej Bazie Osób Pozbawionych Wolności - jedynej bazie informatycznej Służby Więziennej. Gdyby zatem wnioskodawca zwrócił się z zapytaniem o to, czy wobec konkretnych osób takie decyzje wydano, administracja Aresztu Śledczego w [...], takiej informacji mogłaby udzielić. Wnioskodawca zażądał natomiast zbiorczej informacji o tym, czy i ile takich decyzji wydano w podanych przez niego latach. Takich informacji zbiorczych skarżący nie posiada i nie jest w stanie tej informacji wytworzyć, jest to fizycznie niemożliwe." Zatem dopiero na etapie skargi kasacyjnej organ przedstawił w zakresie żądanej informacji wiarygodną i rozbudowaną argumentację dlaczego nie może jej udzielić. Skarga kasacyjna będąca pismem procesowym skierowanym do sądu, nie zastępuje zaadresowanego do wnioskodawcy pisma informującego o tym, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji wraz ze szczegółowym wskazaniem przyczyn. Informacja taka, uwzględniająca także fakt, iż wobec osadzonych stosowane są różne procedury ochronne, a akta i książeczki zdrowia migrują wraz z osadzonymi, uprawdopodobniałaby twierdzenie organu, że nie posiada żądanej informacji i nie jest w stanie jej wytworzyć (zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 109/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 108/20). Pamiętać należy w odniesieniu do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., że właściwy organ jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, a nie do jej wytworzenia na żądanie wnioskodawcy. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań organu w celu wytworzenia informacji, gdyż może on jedynie udostępniać lub przetwarzać dostępne mu informacje. Zwrócić także należy, na treść pytania 3 zawartego we wniosku z dnia 1 lipca 2020 r. Otóż odnosiło się ono nie tylko do stosowania na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności – środków profilaktycznych polegających na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi – całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi 1) w 2015 roku, 2) w 2016 roku, 3) w 2017 roku, 4) w 2018 roku, 5) w 2019 roku, ale także 6) na dzień sporządzenia informacji. Niewątpliwie, skoro pytanie zawarte w punkcie 6 dotyczy sytuacji bieżącej, to na dzień sporządzenia odpowiedzi na to pytanie Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] posiada informację - o tym w stosunku do ilu osób w jego areszcie stosowany jest ww. środek profilaktyczny. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek M. P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.