III OSK 5159/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Ośrodka Edukacji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 699/20 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Ośrodka Edukacji [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3, i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. II SAB/Wa 699/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Ośrodka Edukacji [...] w W. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3 wyroku); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 4 wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5 wyroku). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej), skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania, czy działka - teren przy ul. N. [...] (przejście z ul. N. do P. Akademii [...] (dalej: "PJATK") - budynki A, C) należy do Ośrodka Edukacji Informatycznej [...] w W. (dalej "Ośrodek"), a jeśli nie, to czy Ośrodek wie do kogo należy ten teren, kto jest jego administratorem. Do wniosku skarżący dołączył mapę z zaznaczonym przejściem z ul. N. do PJATK - budynki A, C. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data złożenia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie grzywny organowi, 4) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Organ zarzucił, że skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, co skutkuje jej niedopuszczalnością. Ponadto treść wiadomości e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r. nie pozwalała na jednoznaczne zakwalifikowanie jej jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym skarżący nie odwołał się do przepisów u.d.i.p., ponadto wiadomość e-mail skarżący rozpoczął od krótkiego wprowadzenia opisującego sytuację, w której się znajduje jako student PJATK, kompletnie niezwiązaną z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ podał, że udostępnia pomieszczenia w budynku przy ul. N. [...] w W. PJATK, uznał zatem, że treść wiadomości e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczy raczej relacji na linii uczelnia- student. Wreszcie skarżący nie wskazał w ww. wiadomości wprost sposobu, ani też formy udostępnienia informacji publicznej. Analizując treść tej wiadomości nie sposób było uznać, że skarżący zażądał udostępnienia informacji poprzez przesłanie odpowiedzi na podany w tej wiadomości adres e-mail. Z tych przyczyn organ nie zakwalifikował pytania, zawartego w ww. wiadomości, jako wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto wniosek ten - z uwagi na niewskazanie przez wnioskodawcę sposobu i formy udzielenia informacji publicznej - obarczony był wadą, która w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa nie mogła zostać usunięta w trybie wezwania do uzupełnienia braków, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., bowiem przepisy te nie znajdują zastosowania do trybu udzielenia informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że podtrzymuje zarzuty wskazane w treści skargi, nadto wnosi o "wymierzenie sumy pieniężnej". Opisanym na wstępie wyrokiem WSA: zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł; w pozostałym zakresie oddalił skargę; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności zaznaczył, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. WSA uznał również, że w sprawie spełniona została przesłanka przedmiotowa i podmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku skarżącego. Dalej WSA zgodził się z organem, że treść wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. była nieprecyzyjna i nie wskazywała jednoznacznie, w jakim trybie wniosek ów został złożony. Niewłaściwie jednak organ przyjął, że wobec faktu, iż udostępnia PJATK pomieszczenia w budynku przy ul. N. [...] w W., to przedmiotowy wniosek, jako dotyczący raczej relacji na linii uczelnia-student, nie podlega rozpoznaniu. Zdaniem WSA, gdyby ww. wniosek dotyczył takiej "relacji" to zostałby skierowany do wskazanej uczelni. Skoro zaś organ nie wiedział jak zakwalifikować wniosek, winien wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania, w jakim trybie został on złożony. WSA stwierdził, że nieprawidłowe jest twierdzenie organu, że przedmiotowy wniosek, z uwagi na niewskazanie przez wnioskodawcę sposobu i formy udzielenia informacji publicznej - obarczony był wadą, która nie mogła zostać usunięta w trybie wezwania do uzupełnienia braków, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Dla złożenia wniosku o udzielenie informacji, u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych w tym zakresie, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, gdzie możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Dlatego też, zdaniem WSA, podstawowym obowiązkiem organu w odniesieniu do ww. wniosku skarżącego było ustalenie, w jakim trybie został on złożony. Dopiero ustalenie, że przedmiotowy wniosek został złożony w trybie przepisów u.d.i.p., determinowało dalsze czynności organu w trybie tej ustawy. WSA stwierdził, że w sprawie niesporne jest, iż na przedmiotowy wniosek organ nie udzielił odpowiedzi. A zatem w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, organ pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy WSA działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wniosku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 WSA uznał, że ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. WSA stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie (zaniechanie) organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Po wniesieniu wniosku skarżący przez okres ponad dwóch lat nie dopytał organu, czy rozpoznał jego wniosek. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze (i jej uzupełnieniu) żądania wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej WSA podkreślił, że oba te środki mają charakter finansowy i mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu. WSA uznał, że wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł uzasadnione jest zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku. Wskazana wysokość grzywny stanowić będzie adekwatny środek dyscyplinujący do terminowego wywiązywania się z obowiązków określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie WSA, w sprawie nie zachodziła natomiast potrzeba zrekompensowania skarżącemu uszczerbku (na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji). Po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący przez okres ponad dwóch lat, aż do dnia złożenia skargi, nie zwracał się do organu z zapytaniem, czy też interwencją co do załatwienia tego wniosku. Dlatego w tym zakresie WSA działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania w kwocie 100 zł obejmujących wpis sądowy od skargi, WSA orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w zakresie pkt 2 i 3 wyroku. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 138 oraz art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że WSA uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (str. 9 uzasadnienia wyroku), co oznacza, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozostaje w sprzeczności z pkt 2 sentencji wyroku, a to zaś świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia WSA w powyższym zakresie; 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy w świetle okoliczności faktycznych, potwierdzonych przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organowi nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, ani też celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zaś przypadek bezczynności organu, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi drastycznego przejawu zwłoki w załatwieniu sprawy. Wobec powyższego organ wniósł o: 1) uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) uchylenie pkt 3 zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny; 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku ujawnia zasadniczą rozbieżność pomiędzy sformułowaną w tym uzasadnieniu oceną prawną w zakresie charakteru bezczynności organu a treścią sentencji zapadłego rozstrzygnięcia w tym zakresie, zamieszczoną w pkt 2 wyroku. Z uzasadnienia niezaprzeczalnie bowiem wynika, że wolą WSA było stwierdzenie, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Powyższe nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści sentencji wyroku, bowiem w pkt 2 wskazano, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast skoro WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, to konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być odstąpienie przez WSA od wymierzenia organowi grzywny. WSA w uzasadnieniu wyroku przywołał orzecznictwo, z którego wyraźnie wynika szczególny charakter grzywny jako środka prawnego. Sąd miał zatem świadomość, że tego rodzaju środek winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W realiach niniejszej sprawy, nie sposób uznać, że organ w sposób celowy oraz zamierzony unikał podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wiadomości e-mail skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r., co potwierdził WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA z jednej zatem strony uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego prawa oraz nie stanowiła drastycznego przypadku zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a z drugiej wymierzył organowi grzywnę. Powyższe działanie WSA jest niespójne (nielogiczne). Organ podkreślił przy tym, że po jego stronie leżały uzasadnione i racjonalne powody, dla których nie odpowiedział na wiadomość e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r., nie zakwalifikował bowiem tej wiadomości jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyznał rację organowi w tym zakresie, wskazując, że treść wiadomości e-mail skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie była precyzyjna oraz nie wskazywała jednoznacznie, w jakim trybie wiadomość ta została złożona. Ponadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób również uznać, aby istniała jakakolwiek uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji, czyli grzywny, organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ bezzwłocznie (w ciągu dwóch dni roboczych) po dowiedzeniu się o złożeniu skargi na bezczynność przekazał do właściwego sądu administracyjnego komplet dokumentów wraz z odpowiedzią na skargę. Co więcej, respektując wykładnię WSA zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie, nie czekając na uprawomocnienie się wyroku w części dotyczącej pkt 1 wyroku, udzielił skarżącemu odpowiedzi na wiadomość e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r. za pośrednictwem wiadomości e-mail z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wreszcie organ podniósł, że WSA nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aby wziął pod uwagę przy wymierzaniu grzywny całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nie wyjaśnił również, jakie konkretnie okoliczności wpłynęły na wymierzenie organowi grzywny w tej konkretnej wysokości, tj. w wysokości 500 zł. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. pełnomocnik organu sprecyzował, że skarga kasacyjna obejmuje również pkt 5 wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ponieważ pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 138 oraz art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że WSA uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (str. 9 uzasadnienia wyroku), co oznacza, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozostaje w sprzeczności z pkt 2 sentencji wyroku, a to zaś świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia WSA w powyższym zakresie. Zarzut ten jest trafny. W uzasadnieniu skarżonego wyroku faktycznie Sąd jednoznacznie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i pod to stwierdzenie skonstruował część swojej argumentacji. Istnieje wobec powyższego niewytłumaczalna sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu, zawartym w pkt 2 sentencji wyroku, a uzasadnieniem wyroku. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc, po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli - vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd ocenił skargę jako zasadną bądź niezasadną - por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej tego orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia - por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., sygn. III FSK 4728/21. W rozpatrywanej sprawie WSA w swoim wyroku sformułował rozstrzygnięcie oparte na treści art. 149 § 1a p.p.s.a., który zobowiązuje sąd do jednoznacznego stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sentencji wyroku kwestia ta została przez Sąd zweryfikowana pozytywnie; Sąd przyjął, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Treść uzasadnienia nie odpowiada jednak wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wykazuje fundamentalną sprzeczność z zawartym w pkt 2 wyroku rozstrzygnięciem. W takim układzie nie ma możliwości ustalenia, jakie jest stanowisko Sądu odnośnie do rozstrzygnięcia wymaganego treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. Konsekwencją uwzględniania opisanego wyżej zarzutu jest zasadność zakwestionowania w skardze kasacyjnej prawidłowości zastosowania art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy w świetle okoliczności faktycznych, potwierdzonych przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organowi nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, ani też celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zaś przypadek bezczynności organu, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi drastycznego przejawu zwłoki w załatwieniu sprawy. Jest oczywiste, że jeżeli nie można ustalić, jaka jest ocena Sądu I instancji względem tego, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przedwczesne jest rozstrzyganie o wymierzeniu temu organowi grzywny w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej kwestionującego rozstrzygnięcie sformułowane w pkt 5 wyroku WSA. W tej części rozstrzygnięcia Sąd I instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, odpowiadających wysokością kwocie uiszczonego wpisu (100 zł). Zauważyć należy, że co do zasady skarga okazała się trafna. Sąd I instancji uznał zasadność skargi na bezczynność organu i w punkcie 1 wyroku zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie organ nie wniósł skargi kasacyjnej, doprowadzając tym samym do uprawomocnienia się tej części rozstrzygnięcia. Adekwatnie do postanowień art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych niewątpliwie zalicza się wpis od skargi – art. 205 § 1 p.p.s.a. W takim skonfigurowaniu Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia o kosztach. Uwzględniając wyłożoną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w zakresie, w jakim kwestionowała pkt 5 wyroku WSA w Warszawie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Należy dojść do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.