III OSK 5178/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1307/20 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 kwietnia 2020 r. znak [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. z siedzibą w O. kwotę 1343 (jeden tysiąc trzysta czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 18 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w O. (dalej: stowarzyszenie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 kwietnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 30 czerwca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej S1 od węzła "Kosztowy II" w Mysłowicach do węzła "Suchy Potok" w Bielsku- Białej. Odwołania od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie oraz inne strony postępowania. Decyzją z 10 kwietnia 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w części decyzję organu I instancji i w tym zakresie umorzył postępowanie (pkt 1-7, 11, 13, 27-28, 37), uchylił w części zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy (pkt 8-10, 12, 14-26, 29-36, 38-41) oraz w pozostałym zakresie utrzymał decyzję z 30 czerwca 2016 r. w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w każdym przypadku organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić i ocenić rozbieżne stanowiska dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania stowarzyszenia, w tym przede wszystkim dotyczących terenów ochrony bezpośredniej i pośredniej. Jednak mając na uwadze osnowę decyzji, jak i obszerny materiał dowodowy, w tym dodatkowe pisma inwestora, Sąd I instancji uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało, że to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał także, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania lub brak uwzględnienia wniosków dowodowych w postaci materiałów wykorzystywanych przy innych projektach również należy ocenić jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu w zakresie charakteru obiektu i oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, kwestie te zostały w wystarczający sposób zbadane, a strona nie zdołała skutecznie zakwestionować tych ustaleń. Powołanie się na dokumentację projektową dostępną na stronach internetowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i dotyczącą innego przedsięwzięcia, jest niewystarczające do podważenia ustaleń organów, w tym sporządzonego w tej sprawie raportu. Stowarzyszenie nie przedłożyło kontrdowodu odnoszącego się do parametrów i uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Poza własnym stanowiskiem, niepopartym opinią osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska, stowarzyszenie nie przedłożyło innych dowodów podważających ustalenia i wnioski raportu. Oznacza to, że stowarzyszenie skutecznie nie zakwestionowało wiarygodności raportu z wariantem rekomendowanym do realizacji w wariancie E, zwłaszcza w sytuacji pozytywnego uzgodnienia dokonanego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 25 maja 2016 r. oraz opinią Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 13 lipca 2015 r. i opinią Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 27 maja 2015 r. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu stowarzyszenia wskazującego na kolizję planowanego przedsięwzięcia ze strefami ujęć wód podziemnych. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale stowarzyszenie nie wykazało, że miało to wpływ na wynik sprawy. Droga ekspresowa w wariancie E przecina strefę zewnętrzną ochrony pośredniej i bezpośredniej ujęcia wody Zasole oraz zewnętrzną i wewnętrzną ochrony pośredniej ujęcia wody Zaborze. W tym zakresie decyzja organu I instancji nie została zmieniona (pkt I.I.3.7a) i odnosiła się do podpór obiektów mostowych. W decyzji tej wskazano, że "w obszarze Natura 2000 Dolna Soła w km 6+400-6+900 konstruując most nad rzeką Sołą należy – nie sytuować podpór w strefie ochrony bezpośredniej ujęcia wody Zasole". Poza tym w pkt I.I.3.1b wskazano, że "na odcinkach drogi przebiegających przez tereny (...), w miejscach występowania gleb o wysokiej przepuszczalności, na przecięciu stref ochronnych ujęć wody, a także w miejscach przecięć z Głównymi Zbiornikami Wód Podziemnych (...) oraz ujęć wód podziemnych należy wykonać szczelną kanalizację deszczową" Dodatkowo w pkt e) wskazano, że "należy zaprojektować szczelny system odwodnienia obiektów mostowych (...)". Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 104 i 105) odniósł się do projektowanych rozwiązań, które mają zabezpieczyć ten odcinek drogi przed nadmierną ingerencją w środowisko. Planowany most na rzece Sole przechodzić będzie nad obszarem ujęcia wody Zasole. Organ wyjaśnił, że dla ujęcia wody Zasole Starosta Oświęcimski wydał decyzję z 5 sierpnia 1999 r. ustanawiającą strefę ochrony bezpośredniej oraz strefy pośredniej (wewnętrzną i zewnętrzną) ujęcia wody. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 32, poz. 159), strefy ochronne ujęć wody ustanowione przed dniem 1 stycznia 2002 r. wygasły z dniem 31 styczna 2012 r. Dla ujęcia wody Zasole dotychczas nie wyznaczono nowej strefy ochronnej. Ponadto organ. I instancji wskazał, że podpory mostu posadowione będą poza korytem Soły oraz poza obszarem strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody Zasole. W piśmie z 31 stycznia 2018 r. i z 23 listopada 2018 r. inwestor doprecyzował informacje w powyższym zakresie i wskazał wymiary oraz dane techniczne dotyczące budowy estakady, podkreślając, że w takiej proponowanej formie strefa ochrony bezpośredniej zostanie w całości przekroczona i tym samym żadne elementy konstrukcyjne obiektu nie będą bezpośrednio ingerowały w przedmiotową strefę. W uzasadnieniu odniesiono się również do kwestii odwodnienia obiektu, w tym wskazano na projektowaną szczelną kanalizację na całej długości odcinków przecięcia stref ujęć wody (w tym ujęcia Zasole i Zaborze). W ocenie Sądu I instancji, z przyjętych rozwiązań wynika, że realizacja estakady drogi S1 nie zmieni dotychczasowego użytkowania gruntów na terenie ochrony bezpośredniej, bowiem nie będzie wiązała się z realizacją jakichkolwiek działań bądź wykonaniem jakichkolwiek obiektów ingerujących w grunt na tym terenie. Poza tym w związku z projektowanym systemem ujmowania, podczyszczania i odprowadzania wód opadowych i roztopowych, nie dojdzie do naruszenia zakazów ustanowionych na terenie ochrony pośredniej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi. Stowarzyszenie zarzuciło, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych ustaleń odnośnie położenia przedsięwzięcia na terenie ochrony bezpośredniej i pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Zasole" w Oświęcimiu oraz naruszenia zakazów obowiązujących w tych strefach. Ponadto, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu sformułowanego w tym zakresie w odwołaniu. Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne) przez przyjęcie, że wznoszenie obiektów budowlanych nad powierzchnią terenu ochrony bezpośredniej strefy ochronnej ujęcia wody nie narusza obowiązującego na tym terenie zakazu użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługiwały na uwzględnienie. W świetle zarzutów kasacyjnych zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma kwestia ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych oraz powierzchniowych, uregulowana na gruncie art. 53 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 53 § 1 cytowanej ustawy, na terenie ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych oraz powierzchniowych zabronione jest użytkowanie gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody. Ponadto, stosownie do art. 53 § 2 Prawa wodnego, na terenie ochrony bezpośredniej ujęć wód należy odprowadzać wody opadowe w sposób uniemożliwiający przedostawanie się ich do urządzeń służących do poboru wody (pkt 1); zagospodarować teren zielenią (pkt 2); odprowadzać poza granicę terenu ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych, przeznaczonych do użytku osób zatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody (pkt 3) oraz ograniczyć do niezbędnych potrzeb przebywanie osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody (pkt 4). Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tego rodzaju strefa ochronna nie została ustanowiona. Natomiast po wydaniu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 30 czerwca 2016 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wydał rozporządzenie z 22 lipca 2016 r. nr 24/2016 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Zasole" z rzeki Soły w miejscowości Oświęcim (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 4144). Jest również poza sporem, że stowarzyszenie w odwołaniu kwestionowało odpowiednią ochronę tego ujęcia wody, a organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów stowarzyszenia sformułowanych w tym zakresie. Stanowisko odnośnie ochrony ujęcia wody powierzchniowej organ odwoławczy przedstawił natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w związku z czym Sąd I instancji uznał, że uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to nie było prawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że odpowiedź na skargę sporządzona przez organ administracji publicznej stanowi pismo procesowe strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę powinna zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, a zwłaszcza do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Natomiast próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2006 r., II OSK 450/06, LEX nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2001 r., III SA 2024/00, oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 54). Sąd I instancji nieprawidłowo zatem przyjął, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę w zakresie ochrony ujęcia wody, mogło stanowić uzupełnienie zaskarżonej decyzji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że stanowisko to sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że planowana droga będzie przebiegać nad ujęciem wody, w formie estakady, a zatem nie dojdzie do zmiany użytkowania gruntu, na którym ustanowiono strefę ochroną. Stanowisko to jest lakoniczne i pomija takie aspekty sprawy, jak chociażby wpływ przedsięwzięcia na strefę ochroną w fazie realizacji przedsięwzięcia, a nie tylko jego eksploatacji. Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania czy realizacja drogi w planowanym wariancie jest dopuszczalna z uwagi na ustanowienie strefy ochronnej, stwierdzić należy, że okoliczności prawne i faktyczne związane z ustanowieniem tej strefy powinny być przedmiotem pogłębionej analizy organu i to na etapie postępowania administracyjnego. Nie można oczywiście wykluczyć, że budowa estakady wykluczy jakikolwiek wpływ na ujęcie wody i ustanowioną dla niego strefę ochronną, w szczególności uwzględniając, że art. 53 ust. 1 Prawa wodnego przewiduje jedynie zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntu. Grunt w ujęciu cywilistycznym to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej: k.c.). Zmiana użytkowania gruntu, o której stanowi art. 53 ust. 1 Prawa wodnego, to zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zmiana użytkowania powierzchni ziemskiej, a nie przestrzeni nad tą powierzchnią. Z art. 143 in principio k.c. wynika, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten dotyczy jednak kwestii własności, a nie użytkowania gruntu w rozumieniu art. 53 ust. 1 Prawa wodnego. Wykładnia art. 53 ust. 1 Prawa wodnego dokonana przez Sąd I instancji była zatem prawidłowa, a zarzut podnoszący naruszenie tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie odniósł się do części zarzutów odwołania stowarzyszenia, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie brak było podstaw do uzupełnienia stanowiska organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze, że w zakreślonym granicami skargi kasacyjnej zakresie istota sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 kwietnia 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany dokonać kompleksowej oceny wpływu przedsięwzięcia na strefę ujęcia wody, uwzględniając zarówno zarzuty stowarzyszenia, jak i bieżący stan prawny w tym zakresie, uregulowany rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 22 lipca 2016 r. nr 24/2016. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.