III SAB/Gl 196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F.T. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 10 lipca 2020r. [...] (dalej: Strona, Skarżący) zaskarżył pismo Starosty [...] z dnia 16 czerwca 2020r. w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 3 czerwca 2020 r. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej żądając informacji w zakresie danych o wynagrodzeniach osób, które nie są publikowane w biuletynie informacji publicznej za rok 2019 z podziałem na wydziały i stanowiska w Starostwie Powiatowym w [...]. Organ, po dokonaniu analizy wniosku, w piśmie z dnia 16 czerwca 2020 r., stwierdził, iż nie dysponuje gotową informacją w zakresie zestawienia zawierającego wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników Starostwa Powiatowego w [...] w roku 2019 r., z wyłączeniem pracowników, których oświadczenia majątkowe są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, z podziałem na poszczególne komórki organizacyjne oraz stanowiska pracy, wobec czego celem udostępnienia żądanej informacji organ musi przygotować nowy dokument, co wiąże się z podjęciem szeregu dodatkowych działań. Zatem, wezwał Skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonać wnioskowanego przetworzenia. Jednocześnie, stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p.), organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 3 sierpnia 2020 r. Wezwanie przesłano na adres domowy wskazany przez Skarżącego, które – jak wynika z potwierdzenia odbioru - doręczono 18 czerwca 2020 r. W dniu 25 czerwca 2020 r. Skarżący złożył pismo; nie wykazał szczególnego interesu publicznego dla informacji żądanych we wniosku z dnia 27 maja 2020 r.; w treści zmienił przedmiot żądania, tj. ograniczając je do danych o wynagrodzeniach osób, które nie są publikowane w biuletynie informacji publicznej za rok 2019: A.K. i I.K., Starosty J.S., Wicestarosty T.K., Sekretarza Powiatu S.F.. Mając na uwadze, iż Strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego odpowiedź w zakresie udostępnienia części informacji publicznej wysłano dnia 16 lipca 2020 r. wskazując w niej, że wynagrodzenia członków Zarządu Powiatu są opublikowane w BIP, a osoby S.F. organ nie zatrudnia. Nadto decyzją z [...] r. odmówiono udostępnienia pozostałej wnioskowanej informacji publicznej tj. w zakresie wynagrodzenia osób, które nie są publikowane w BIP za 2019r. – A.K. i I.K. Na powyższe Strona wniosła skargę zarzucając bezczynność organowi w całości złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie całości. Wyjaśnił, że nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Starosta [...] rozpatrzył wniosek o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, skonkretyzowany co do konkretnych pracowników; w ustawowym terminie, tj. bez zbędnej zwłoki; nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Data wpływu wniosku to 3 czerwca 2020 r., natomiast odpowiedź w zakresie udostępnienia części informacji publicznej wysłano dnia 16 lipca 2020 r., a decyzję o odmowie w zakresie pozostałej informacji publicznej wysłano 17 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy zauważyć, iż celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia więc organ - Starosta Powiatowy w [...] - jest podmiotem publicznym, wykonuje zadania publiczne w zakresie samorządu terytorialnego, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że informacje dotyczące w ogólności wynagrodzenia pracowników piastujących stanowiska funkcyjne tego podmiotu publicznego, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednakże w korekcie wniosku ograniczono żądanie do danych o wynagrodzeniach osób: A.K. i I.K., Starosty J.S., Wicestarosty T.K., Sekretarza Powiatu S.F.. W zakresie więc dot. osób Starosty, Wicestarosty i Sekretarza – udzielono Stronie odpowiedzi w ustawowym terminie. Natomiast decyzją z [...]r. odmówiono udostępnienia informacji w zakresie wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników Starostwa Powiatowego w [...] w roku 2019 r., z wyłączeniem pracowników, których oświadczenia majątkowe są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, z podziałem na poszczególne komórki organizacyjne oraz stanowiska pracy. Zdaniem organu bowiem Strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego do czego została zobowiązana, gdyż organ wnioskowaną w tej części informację uznał za przetworzoną. Organ nadto wskazał w piśmie z 16 czerwca 2020r., że w celu przygotowania żądanej informacji publicznej należy dokonać szczegółowej analizy dokumentacji kadrowej i księgowej za okres 2019 roku oraz analizy i przetworzenia danych około 130 osób, działania te są pracochłonne, wymagają intelektualnego zaangażowania pracowników organu i dezorganizują bieżące prace właściwych wydziałów. Tym samym niezbędne jest zaangażowanie przez organ dodatkowych sił i środków. Tym samym zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem skoro – zdaniem organu - zachodziła w tej sprawie przesłanka informacji przetworzonej i Skarżący został wezwany do jednoznacznego wykazania szczególnego interesu publicznego, a tego nie uczynił to organ był zobligowany do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Jednakże legalność tej decyzji pozostaje poza granicami rozpatrywanej sprawy, albowiem zarzuty skargi dotyczą bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku Skarżącego i odpowiedzi udzielonej pismem z 16 czerwca 2020r. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna również postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a. (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12). Jednocześnie w orzecznictwie NSA zawarty jest pogląd, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1808/14). Zdaniem Sądu skoro wniosek Skarżącego wyznaczał granice żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej to tym samym prawidłowo organ dokonał odpowiedniego rozgraniczenia żądań i ich załatwienia w odrębnych trybach – pismem udzielającym informacji publicznej z [...]r. i decyzją z [...]r. Nadto zauważyć należy, że organ poinformował Skarżącego, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a tym samym celem jej udostępnienia konieczne jest wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a niewykazanie interesu publicznego w udostępnieniu informacji w terminie określonym w piśmie spowoduje wydanie stosownej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 w/w ustawy. W tym zakresie nie pozostaje więc w bezczynności. Natomiast badanie legalności decyzji z [...]r. pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Skargą objęto bowiem bezczynność organu w zakresie załatwienia wniosku Strony i w tej kwestii – co wykazano wyżej – tut. Sąd nie stwierdził zasadności podnoszonych zarzutów. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku ----------------------- 7