III FSK 5051/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 349/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 21 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od Spółdzielni w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży kwotę 5297 (słownie: pięć tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 349/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni w L., zwanej dalej "Spółdzielnią", uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 21 czerwca 2021 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za czerwiec 2020 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 14 maja 2021 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz Spółdzielni zwrot kosztów postępowania sądowego. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że Prezydent Miasta L. decyzją z 14 maja 2021 r. określił Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za czerwiec 2020 r. w kwocie 249.240 zł. Powyższe wynikało z analizy danych z rejestru PESEL, w trakcie której organ ustalił, iż w lokalach mieszkalnych zarządzanych przez Spółdzielnię, pod adresami: ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] zostały zameldowane nowo narodzone dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy powyższą decyzję stwierdziło, że w związku z powzięciem informacji o narodzinach w czerwcu 2020 r. trojga dzieci, których rodzice zamieszkują odpowiednio pod ww. adresami, organ po wezwaniu do złożenia wyjaśnień w tej kwestii miał prawo i obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wydać w tej sprawie decyzję określającą na podstawie art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g." w wysokości wynoszącej 249.240 zł. Różnica wynosząca 44,80 zł (2 x 16 zł + 16 zł x 20% = 44,80 zł), w stosunku do zadeklarowanej przez Spółdzielnię kwoty, wynikała z uwzględnienia trojga urodzonych w czerwcu 2020 r. dzieci, w tym jednego z rodziny wielodzietnej, w stosunku do którego zastosowano zwolnienie wynoszące 20 % stawki opłaty za gospodarowanie odpadów komunalnych w sposób selektywny. W ocenie Kolegium, brak było jakichkolwiek podstawy, aby kwestionować prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie ilości osób zamieszkujących we wskazanych lokalach mieszkalnych. Wystarczającymi dowodami były w tej mierze dane ze zbioru danych świadczenia wychowawczego "500 +", z rejestru PESEL oraz dane meldunkowe. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO w Łomży a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży zaakceptowało i wydało decyzję w oparciu o niewystarczające ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie liczby osób zamieszkujących w spornych lokalach znajdujących się w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy Gmina poweźmie wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w deklaracji, a Spółdzielnia, pomimo wezwania, nie złoży korekty deklaracji, to jedynym rozwiązaniem jest wydanie przez Gminę decyzji określającej. Wydanie takiej decyzji powinno zostać jednak poprzedzone postępowaniem, w toku którego organ ustali istotne w sprawie okoliczności, z zachowaniem zasad prawdy obiektywnej. Nie ma natomiast podstaw prawnych, aby gmina mogła obowiązek przeprowadzenia dowodów w sprawie "scedować" na Spółdzielnię. Sąd zaznaczył jednocześnie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nacisk położony jest na faktyczne przebywanie (bytowanie) danej osoby na nieruchomości, na koncentrację życia w danym miejscu, co powoduje wytwarzanie na tej nieruchomości odpadów komunalnych przez tę osobę i konieczność zagospodarowania tych odpadów. Mając to na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydając decyzję określającą ma obowiązek wykazać, że osoby, co do których powziął informację, że zadeklarowały określony lokal jako miejsce zamieszkania, istotnie zamieszkują w tym lokalu. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest wystarczającym dowodem na zamieszkiwanie w lokalu informacja z rejestru PESEL o zameldowaniu nowo narodzonych dzieci. W tej sytuacji Sąd przyznał rację Spółdzielni, że dane meldunkowe z rejestru PESEL czy dane ze zbioru świadczenia wychowawczego 500+ nie są wystarczające dla przyjęcia liczby osób zamieszkujących w lokalach w danym okresie. Tego rodzaju dane mogą stanowić asumpt, wstępną informację, wymagają one jednak przeprowadzenia dowodów w kierunku ustalenia, czy dana osoba zameldowana w lokalu lub wskazująca dany lokal jako miejsce pobytu, faktycznie w nim zamieszkuje/ zamieszkiwała w badanym okresie. Nieprzeprowadzenie przez organ takich dowodów w sprawie skutkowało, w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęciem, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm.), zwana dalej "O.p.", które to przepisy znajdują zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając przez pełnomocnika – radcę prawnego - zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 O.p., w zw. z art. 180 § 1 O.p. i art. 191 O.p. poprzez błędną ocenę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży nie było uprawnione do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 14 maja 2021r., określającej Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za czerwiec 2020 r. w kwocie 249 240 zł, z uwagi na to, iż w ocenie Sądu nie jest wystarczającym do udowodnienia zamieszkiwania nowo narodzonych dzieci, informacja z rejestru PESEL oraz dane ze zbioru świadczenia wychowawczego, z których wynika miejsce zamieszkania dzieci, podczas gdy zgodnie z doświadczeniem życiowym i logiką nowo narodzone dzieci nie mogły zamieszkiwać w innym miejscu niż ich rodzice; 1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p., poprzez błędne przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niewyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały jego sprzecznej z logiką i doświadczeniem życiowym oceny, podczas gdy ustalenie na podstawie danych z rejestru PESEL oraz danych ze zbioru świadczenia wychowawczego, iż troje nowo narodzonych w czerwcu 2020 r. dzieci zamieszkuje wraz z rodzicami w mieszkaniach należących do zasobu Spółdzielni było w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wystarczające, zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym; 1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niespójne, nielogiczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w wyprowadzeniu błędnego wniosku, że w rozpatrywanej sprawie trójka urodzonych w czerwcu 2020 r. noworodków mogła zamieszkiwać pod innym adresem niż miejsce zamieszkania ich rodziców, co w konsekwencji doprowadziło sąd do błędnego wniosku, iż organy nieprawidłowo określiły wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 1.4. art. 269 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a poprzez odstąpienie od stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z dnia 28 stycznia 2008r., sygn. akt I FPS 7/07, w uzasadnieniu której stwierdzono, iż wysokość wpisu stosunkowego powinna być obliczana od wartości, która będzie odzwierciedlała wartość faktycznego przedmiotu sporu, poprzez ustalenie wysokości wpisu od kwoty 249 240 zł, zamiast od będącej przedmiotem sporu kwoty 44,80 zł, wynikającej z uwzględnienia przez organy w wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi trojga nowonarodzonych dzieci. W oparciu o tak postawione zarzuty, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 29.11.2021 r. [...], celem wykazania, że dane znajdujące się w rejestrach PESEL oraz świadczenia "500+" są niewystarczające do prawidłowego ustalenia liczby lokatorów faktycznie zamieszkujących lokal. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy dlatego została uwzględniona. Trafnie bowiem podniesiono, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnioskowane przez Spółdzielnię przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 29.11.2021 r. [...] nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie i nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na regulację art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Stosownie do tego unormowania określono moment powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. W przypadku tych nieruchomości obowiązek ponoszenia tej opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi dotyczy zatem każdego miesiąca, przy czym wyznacznikiem jest w tym przypadku przesłanka zamieszkiwania przez mieszkańca na danej nieruchomości. Należy jednocześnie zauważyć, że określając przesłankę zamieszkiwania ustawodawca nie wprowadził jej doprecyzowania, wykorzystując przykładowo definicję legalną, czy też inne środki legislacyjne, poprzez które należałoby ustalić jej zakres znaczeniowy. W konkretnym przypadku oznacza to zatem konieczność takiego sposobu rozumienia przesłanki, aby nie wprowadzać dodatkowych wymogów modyfikujących jej zakres znaczeniowy. Inaczej mówiąc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłankę tę należy rozumieć poprzez odniesienie do danej nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec, a zatem z uwzględnieniem specyfiki konkretnej sytuacji. Przenosząc te uwagi ogólne do przedmiotu niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie rozpatrzyły całego zebranego materiału dowodowego, a także dokonały oceny tego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką i doświadczeniem życiowym. Trzeba bowiem ponownie podkreślić, że ustawodawca określając przesłankę zamieszkiwania jako decydującą o powstaniu obowiązku uiszczenia tej opłaty nie wprowadził dodatkowych regulacji poprzez które należałoby ją doprecyzować. Stąd też dokonując oceny czynności podejmowanych przez organy należy ustalić, czy skutkiem tych czynności było potwierdzenie przesłanki zamieszkiwania na danej nieruchomości przez konkretnego mieszkańca, a zatem z uwzględnieniem specyfiki konkretnej sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 122 O.p. wyrażającym zasadę prawdy materialnej organy podatkowe w toku postępowania podatkowego podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Stosownie do tego unormowania ustawodawca podatkowy nakłada na organy podatkowe obowiązek podejmowania szerokiego zakresu działań poprzez wyrażenie ,,wszelkie działania’’, przy czym należy jednocześnie zastrzec, iż zakres tych działań został doprecyzowany. Chodzi bowiem o takie działania, które po pierwsze są niezbędne, po drugie zaś niezbędność ta jest wyznaczona ich celowością, a zatem dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz załatwieniem sprawy w postępowaniu podatkowym. Trzeba przy tym podkreślić, że ocena zakresu podejmowanych działań z punktu widzenia wskazanej celowości powinna uwzględniać oba jej obszary połączone spójnikiem oraz, a zatem wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w postępowaniu podatkowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że organy naruszyły art. 122 O.p. Biorąc bowiem pod uwagę wskazany sposób rozumienia zasady prawdy materialnej, organy te prawidłowo oparły się na danych z rejestru PESEL a także danych ze zbioru świadczenia wychowawczego, przy ocenie przesłanki zamieszkiwania trojga nowo narodzonych dzieci wraz z rodzicami w mieszkaniach należących do zasobu Spółdzielni w L. Dane te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są wystarczające dla stwierdzenia obu wskazanych obszarów celowości, a zatem działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Akcentowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku konieczności podejmowania także innych działań jest wyjściem poza ramy sposobu rozumienia zasady prawdy materialnej. W konsekwencji powyższego trafnie zarzuciło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędną ocenę Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 187 §1 O.p., a także 191 O.p. Regulacja art. 187 §1 O.p., stanowi bowiem realizację w toku postępowania dowodowego zasady prawdy materialnej w stosunku do całego zebranego materiału dowodowego, którego ocena była właściwa zgodnie z art. 191 O.p. W związku z powyższym na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 O.p., w zw. z art. 180 § 1 O.p. i art. 191 O.p. Konsekwencje błędnej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w zakresie naruszenia wskazanych przepisów postępowania przejawiają się również w ramach wymogów statuowanych art. 141 § 4 p.p.s.a., szczególnie gdy chodzi o podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów skargi kasacyjnej oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. O częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 206 i art. 209 p.p.s.a., uznając, że zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu przywołanego art. 206 p.p.s.a. z uwagi na różnicę pomiędzy kwotą wynikającą z decyzji określającej a kwotą wynikającą z deklaracji. Alicja Polańska Paweł Borszowski (spr) Anna Dalkowska