III SAB/Gl 120/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. C. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 13 stycznia.2022r. H.C. – dalej skarżący – zwrócił się z wnioskiem do Prokuratury Rejonowej w J.- dalej organ - o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej podania spisu akt prawomocnie zakończonego postępowania dot. sprawy sygn. [...]. Pismem z dnia 24 stycznia 2022r. Prokurator Rejonowy udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi, że dostęp do akt postępowania toczącego się na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego uregulowany jest w art. 156 kodeksu postępowania karnego i w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone na podstawie art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do WSA w Gliwicach skarżący postawił organowi zarzut bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej co do udostepnienia spisu akt sprawy sygn. akt [...]. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego art.4 ust. 1 pkt.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że Prokurator Rejonowy w J. nie ma obowiązku udostępnienia posiadanej informacji publicznej oraz naruszenie przepisów postępowania art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i niewydanie przez Prokuratora Rejonowego w J. rozstrzygnięcia w sytuacji faktycznego odmówienia wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w J. do udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 13 stycznia 2022r., stwierdzenie, że bezczynność organu Prokuratora Rejonowego w J. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w J. grzywny w wysokości 2000 zł. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, ze zm.,), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019, poz. 1429, dalej: u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, nadto wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, jak również kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu ust. 1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Rozpatrując skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej rozważyć należy, czy sprawa dotyczy informacji publicznej, a w przypadku poczynienia takiego ustalenia konieczne jest dokonanie oceny, czy adresat wniosku jest zobowiązany do jego załatwienia w trybie określonym w ustawie oraz, czy też w konsekwencji pozostawał bezczynny. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych także wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Z kolei art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy. Oznacza to, że przepisów ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 K.p.a., art. 156 i art. 321 K.p.k., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. nr 38, poz. 249 z późn. zm.), art. 525 K.p.c., czy też art. 12a § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 156 K.p.k., stronom, podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k., obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Przepis art. 128 u.p.u.s.p. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej Kodeksu karnego oraz przepisy Kodeksu postępowania karnego, z wyłączeniem art. 344a i art. 396a, z uwzględnieniem odrębności wynikających z charakteru postępowania dyscyplinarnego. Analiza przytoczonych powyżej regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że odmienny tryb dostępu do informacji regulowany jest ustawą o dostępie do informacji publicznej i ustawą Kodeks postępowania karnego. Ustawy te nie pozostają ze sobą w kolizji a wręcz przeciwnie, regulują właściwy dla swojego przedmiotu tryb. Problem ten był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który 9 grudnia 2013 r. podjął uchwałę I OPS 7/13 (publ.: CBOSA) o następującej treści: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. nr 112, poz. 1198 ze zm.)." Wprawdzie uchwała ta dotyczyła udostępnienia akt sprawy, a nie spisu akt postepowania, tym niemniej jednak wiele poruszonych zagadnień w uzasadnieniu uchwały znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze w uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były, lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania. NSA podkreślił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentującym pogląd, iż akta spraw sądowych, administracyjnych i postępowań przygotowawczych powinny być udostępniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazywano, że akta takie zawierają informacje, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy, dotyczącą zasad funkcjonowania podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy (zob.: np. wyrok NSA z 6 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1113/04 ). Następnie NSA wskazał, że określenie "zasada" oznacza tezę, w treści której zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają zatem dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim posługuje się organ w pismach urzędowych. Przykładem takiego dokumentu, zawierającego informację o zasadach i sposobie funkcjonowania organu władzy publicznej jest metryka sprawy, o której mowa w art. 66 a) K.p.a. W treści metryki określa się podejmowane przez organ czynności oraz wskazuje osoby , które uczestniczyły w ich podejmowaniu. Metryka jest na bieżąco aktualizowana i stanowi obowiązkowy element akt postępowania administracyjnego, zawiera wobec tego aktualną informację o sposobie działania organu w konkretnej indywidualnej sprawie. Niewątpliwie akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, zawierają nośniki na których utrwalona została informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe, zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednak akta konkretnej sprawy dotyczą sprawy indywidualnej i ich udostępnianie nie zawsze służy celom, o których była mowa na wstępie i które legły u podstaw tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie NSA przypomniał, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Po trzecie NSA wskazał, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Sąd przypomniał, że art. 156 §1 K.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Po czwarte chociaż przepis nie stanowi tego expresis werbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Po piąte przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania - w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego - są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po szóste ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania. Jak trafnie wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych art. 3 ust. 2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru ( zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12 ) . Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko NSA przedstawione w przywołanej uchwale. Odnosząc powyższe spostrzeżenia do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że słusznie wskazał organ, iż art. 156 K.p.k. ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy on akt trwającego postępowania wyjaśniającego. Odnosi się zarówno do stron postępowania jak i do podmiotów nie będących stroną. Jak wynika z akt sprawy sprawa pod sygn. akt [...] prowadzona była z zawiadomienia strony skarżącej w sprawie złożenia przez jego małżonkę M.C. nieprawdziwego oświadczenia w trakcie ubiegania się o świadczenia z MOPS w J., oboje małżonkowie pozostają w konflikcie i razem nie zamieszkują. W konsekwencji powyższego niewątpliwie spis, karta przeglądowa akt postępowania karnego zawiera informacje dotyczące w jakim zakresie jest prowadzone postępowanie karne, wobec jakich stron, jakie czynności procesowe są podejmowane w sprawie. Ze spisu tego wynikają zatem informacje nie stanowiące informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.ip. Dopóki bowiem sąd powszechny nie podejmie decyzji o upublicznieniu akt sprawy postępowania karnego, ich dostęp w tym i dostęp do spisu akt sprawy, karty przeglądowej może odbywać się w odrębnym szczególnym trybie a to na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 534 z późn. zm.), zatem w innym trybie niż tryb regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd prezentuje pogląd iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć obejściu zasad dostępu do określonych akt postępowań i znajdujących się w nich dokumentów. Dlatego stanowisko organu, w którym powołuje się on na regulację art. 156 k.p.k. jako wyłączającą zastosowanie trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej należy uznać za słuszne. A skoro tak to wniosek skarżącego o udostępnienie żądanych informacji na podstawie przepisów u.d.i.p. nie mógł być uwzględniony. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji udzielenie pisemnej odpowiedzi, nie przybierającej formy sformalizowanej decyzji, z której wynika, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Brak było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.