I OSK 2329/22

Dnia 24 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2493/21 w sprawie ze skargi Miasta [...] oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 2493/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej - na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji: 1. oddalił skargę Gminy Miasta [...] ( na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a"), 2. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymywała ona w mocy punkt drugi decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] (na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.), 3. uchylił punkt drugi decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] ( na zasadzie 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.), 4. w pozostałym zakresie oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (na zasadzie art. 151 p.p.s.a.), 5. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...] działający jako organ Gminy Miasta [...] oraz jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (czyli działający w imieniu Skarbu Państwa), zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwaną dalej k.p.a.) - przez niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż organ nadzoru w sposób prawidłowy wskazał na wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa w decyzji wywłaszczeniowej, zastępując wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału jedynie przytoczeniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2214/17, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym przyjęciem, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 11 k.p.a. - przez niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż organ nadzoru w sposób prawidłowy uzasadnił wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy w istocie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własnego toku rozumowania i wyczerpującej argumentacji, co stanowiło równocześnie zaprzeczenie zasady przekonywania, a co w konsekwencji skutkowało niezasadnym przyjęciem, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa; II. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, to jest: 1. art. 153 p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że ocena prawna pozostaje wiążąca niezależnie od danego stanu faktycznego, wobec czego organ nadzoru przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie był zobligowany, by ocenić i zweryfikować kompletność materiału dowodowego, a także rozważyć, czy nie pojawiły się nowe możliwości jego uzupełnienia, mimo iż w wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2214/17 WSA w Warszawie zaznaczył, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej wyżej sformułowanej i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia pełnej analizy materiału dowodowego (...) i w konsekwencji wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, 2. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu przez WSA w Warszawie przedmiotowego wyroku wobec Miasta [...], a więc wobec osoby prawnej, która nie istnieje, co skutkowało w istocie nierozpoznaniem przez WSA w Warszawie skargi złożonej przez legitymowany podmiot, jakim jest Gmina Miasta [...]; 3. art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na złamaniu zasady materialnej jednolitości przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego i nieuprawnionym podzieleniu przez WSA w Warszawie przedmiotu postępowania z uwagi na kryterium legitymacji skarżącego, co skutkowało niezasadnym uznaniem, iż Gmina Miasta [...] posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu jedynie w części dotyczącej obecnej działki nr [...], podczas gdy przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem nadzoru była jedna decyzja wywłaszczeniowa, odnosząca się w sposób jednolity do całej wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], a ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ nadzoru było wynikiem złożenia przez Gminę Miasta [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie i spowodowało procedowanie przez organ nadzoru wobec całej zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i w całości okazały się nieuzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku: H. M., L. M. i R.B. z dnia 23 listopada 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r. nr [...] wydanego w przedmiocie wywłaszczenia, a sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r. nr [...]. W niniejszej sprawie nie było przy tym sporne, że początkowo Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 25 maja 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. a decyzją z dnia 22 lutego 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy wspomnianą wyżej decyzję. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 859/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił jednak obie w/w decyzje, zaś wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 461/13), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Następnie, decyzją z dnia 16 czerwca 2017 r. nr [...], Minister Infrastruktury ponownie odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. , ale wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2214/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił i tę decyzję a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2181/18), oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku Sądu I instancji. Obecnie, orzekając już po raz kolejny, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia 7 maja 2021 r. nr [...], mocą której organ nadzoru: w pkt 1. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r. nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o ogólnej powierzchni [...] m2, składającej się z: parceli nr [...] zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] wykaz 244, parceli nr [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] wykaz 390 i parceli nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] wykaz 240, stanowiącej własność W.i R. małż. B., w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. [...] oraz w pkt 2. stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. nr [...] w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. [...]. Jak zatem z powyższego wynikało, zaskarżona decyzja nie była decyzją, która kończyła postępowanie prowadzone po raz pierwszy. Istotne więc w tym przypadku było, że aktualnie organ orzekał w ramach związania – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną wynikającą z kilku wyroków sądów administracyjnych. Zobowiązany więc był do uwzględnienia tej oceny prawnej a także miał obowiązek wykonać zalecenia zawarte w w/w wyrokach. W takiej zatem sytuacji w postępowaniu, które kończyła zaskarżona decyzja, organ z jednej strony, nie musiał już ponawiać wcześniej prawidłowo przeprowadzonych dowodów, a z drugiej strony - nie był nawet uprawniony do dokonywania oceny tych dowodów w sposób odmienny od tej oceny, która została przyjęta we wspomnianych wyżej wyrokach. W rezultacie zbędne też było omawianie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tych wszystkich kwestii, które już wcześniej były objęte kontrolą sądową i w jej wyniku zostały przez sądy administracyjny a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, w określony sposób ocenione. Skarżący, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwoływali się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 2214/17), który został uprzednio wydany w tej sprawie, akcentując przy tym, że Sąd ten wskazał na konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie (cyt.): "pełnej analizy materiału dowodowego pod kątem ustalenia zakresu posiadania przez wojsko przedmiotowej nieruchomości, jej niezbędności w całości na cele wojskowe, w tym odniesienie się do przeznaczenia jej części zarówno na działalność komercyjną (sklepy) jak i na rzecz Prokuratorii Wojskowej, a mającego za przedmiot orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r. nr [...]." W związku z tym skarżący zwracali uwagę, że z treści ww. wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. wynikało (cyt.): " iż organ nadzoru został zobowiązany przez Sąd do powtórnego i kompleksowego wyjaśnienia omawianej kwestii". Samo zaś powołanie się na treść wyroku, wydanego w danej sprawie, bez uprzedniej analizy jej obecnego stanu faktycznego i prawnego naruszało zasadę rozpatrywania materiału dowodowego. Z tym stanowiskiem nie zgadza się jednak skład orzekający. Skarżący bowiem pomijali w swojej argumentacji fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2181/18), rozpoznając skargę kasacyjną, wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 2214/17), stwierdził iż (cyt.): " uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest po części wewnętrznie sprzeczne (...)" i w związku z tym sam wypowiedział się w kwestii dalszego postępowania dowodowego w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, wyrażając jednocześnie pogląd, iż kontrolowane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco naruszało prawo. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r. wynikało zaś także, iż: po pierwsze, zebrany dotąd przez organ nadzoru materiał dowodowy świadczył o tym, że orzeczenie wywłaszczeniowe z listopada 1950 r. rażąco naruszało art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątkowe zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) a po drugie, iż (cyt.): "Minister wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe i zwrócił się do wszystkich instytucji o udzielenie informacji niezbędnych dla wykonania zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r. Na podstawie możliwych do pozyskania dokumentów wyraził swą ocenę prawną." W świetle tego zatem, co zostało wyżej powiedziane, nie jest zrozumiałe stanowisko skarżących, którzy akcentowali jedynie, że (cyt.): " od czasu wydania wyroku z dnia 6 marca 2020 r., a już z pewnością od czasu wydania wyroku z dnia 13 marca 2014 r. praktyka organu nadzoru mogła (...) zaowocować ustaleniem kolejnych możliwości pozyskania materiału dowodowego", zwłaszcza, że z treści tej wypowiedzi nie wynikało w ogóle jakie, konkretnie dowody – zdaniem skarżących - organ miałby jeszcze przeprowadzać i w jakim celu. Ponadto zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie nie zmieniły się natomiast od dnia 6 marca 2020 r. istotne dla jej rozstrzygnięcia przepisy prawa ani też nie uległ zmianie stan faktyczny. W związku z tym ocena prawna, wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r. była zarówno dla organu, jak i Sądu I instancji a także dla składu obecnie orzekającego w pełni wiążąca. Wynikało zaś z niej, że - jak wyżej wspomniano - orzeczenie wywłaszczeniowe PWRN w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r. rażąco naruszało art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątkowe zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., gdyż Informacja Marynarki Wojennej, która zajmowała budynek znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości, w latach 1948-1955 była organem wojskowego aparatu bezpieczeństwa (została wymieniona w pkt 5 ustawy o IPN z dnia 18 grudnia 1998 r. jako organ bezpieczeństwa państwa), a represje popełnione przez jej funkcjonariuszy są ścigane jako zbrodnie komunistyczne. Tego rodzaju działalność nie spełniała zatem cech użyteczności publicznej - w rozumieniu norm stanowiących podstawę wywłaszczenia w trybie w/w dekretu - a które winny być rozumiane jako: realizujące wartości powszechnie akceptowane w społeczeństwie, służące ogółowi i przeznaczone dla wszystkich. Zatem nawet gdyby przyjąć, że omawiana nieruchomość tylko w niewielkiej części była przeznaczona na działalność handlowo-usługową (na parterze budynku znajdowały się sklepy i usługi) to działalność prowadzona na wywłaszczonej nieruchomości nie wypełniała również przesłanki użytkowania jej na cele wojskowe. Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. art. 107 § 1 i art. 11 k.p.a. a także art. 153 p.p.s.a. nie były zasadne. Odnosząc się zaś do zarzutów kasacyjnych opartych na art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. należy wyjaśnić, że także i te zarzuty nie były usprawiedliwione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten ma zatem wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma przy tym żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Po myśli natomiast art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), zaś wg art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, skarga wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] działającego zarówno jako organ wykonawczy Gminy Miasta [...] jak i jako starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej została rozpoznana (merytorycznie) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oba bowiem w/w podmioty, reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...], brały udział w postępowaniu administracyjnym jako strony postępowania. Z tego powodu – jako podmioty, do których została skierowana zaskarżona decyzja – formalnie miały prawo do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Powyższe nie oznaczało jednak, że Sąd Wojewódzki nie miał prawa do stwierdzenia, że jeden z tych podmiotów - Gmina Miasta [...] legitymował się interesem prawnym tylko do części zaskarżonej decyzji. Decyzja ta bowiem była decyzją podzielną. Jak wyżej to przedstawiono, składała się ona z dwóch punktów, a z których każdy dotyczył odrębnych nieruchomości. Skoro zaś Gmina legitymowała się jedynie tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], to z tego powodu, skarga wniesiona w imieniu Gminy, w części, w której odnosiła się do pozostałych działek gruntu (działek nr [...]), została przez Sąd Wojewódzki oddalona. W skardze kasacyjnej, jej autor, nie tyle przy tym kwestionował pogląd Sądu Wojewódzkiego dotyczący braku praw Gminy do działek gruntu nr [...]) a podnosił, iż Sąd I instancji złamał zasady materialnej jedności przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego poprzez nieuprawnione podzielenie tego przedmiotu. W ocenie składu orzekającego, stanowisko to nie było jednak prawidłowe. Skoro bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca były decyzjami podzielnymi, gdyż dotyczyły różnych nieruchomości, to Sąd I instancji - w sytuacji gdy stwierdził, że oba podmioty nie miały jednakowych praw do wszystkich, poszczególnych działek - był uprawniony do wydania wyroku różnicującego oba skarżące podmioty. Określenie zaś w zaskarżonym wyroku Gminy Miasta [...] terminem "Miasto [...]" oznaczało jedynie nie w pełni dokładne wskazanie nazwy tego podmiotu, ale uchybienie to nie miało jednak istotnego znaczenia (tzn. nie wpływało na treść rozstrzygnięcia). W związku z tym zarzuty oparte na przepisach art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. także nie miały skuteczności prawnej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.