I SA/Wa 2806/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Województwa [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. [...] decyzją Wojewody Małopolskiego nr 5/13 z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: WI-IX.7840.1.2.2013 o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, została przeznaczona pod realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa lewego wału rzeki Wisły, od km wały 81+703 do ok. 87+260 (od km rzeki 81+880 do km 87+264) wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki Wisły tj. prawego wału rzeki Białuchy od km wału 0+022 do km 0+712, w Krakowie". Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2 lutego 2015 r., znak: DOII-ll-db/BOII-2bd-772-46-241/13/15. W konsekwencji jej prawo własności z dniem 2 lutego 2015 r. przeszło na własność Województwa Małopolskiego. Zaskarżoną decyzją z dnia 30.10.2020 r. znak: DLI.6.7615.53.2019.HB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 grudnia 2019 r., znak: WS-II.7570.105.2015.KD, orzekającą o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość i o zobowiązaniu Zarządu Województwa Małopolskiego w Krakowie, w imieniu Województwa Małopolskiego, do wpłaty ww. odszkodowania do depozytu sądowego (...). W uzasadnieniu organ podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 933, ze zm., dalej jako specustawa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej: ugn) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę. Organ przywołał art. 9 pkt. 5 lit a, art. 20 ust. 1, 2, 3 i 8 i art. 21 specustawy, a następnie art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn, art. 154 ust. 1 ugn, wskazał na operat szacunkowy z 12 listopada 2019 r. i szeroko opisał stan ww. nieruchomości a także ustalenia rzeczoznawcy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż to Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGW) jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, minister wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako ustawa). Podał, że na mocy art. 2 pkt 2 specustawy w zw. z art. 515 ustawy PGW Wody Polskie zyskało status inwestora w miejsce marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazując na treść art. 545 ust. 3 pkt 13 ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących decyzji wydawanych na podstawie specustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, organ odwołał się do kategorycznej regulacji zawartej w art. 526 ustawy. Stanowi on, iż z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 1 stycznia 2018 r.) PGW Wody Polskie wykonuje zadania marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Dalej minister podkreślił, iż Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie (MZMiUW), jest wojewódzką samorządową jednostką budżetową, finansowaną z budżetu województwa małopolskiego. Wskazał, że skutkiem uregulowań ustawy Prawo wodne jest przejście na PGW Wody Polskie większości kompetencji samorządu województwa wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zakresie utrzymania wód oraz prowadzenia inwestycji w gospodarce wodnej, które to zadania do końca 2017 r. realizowane były w imieniu Marszałka Województwa przez MZMiUW. Pomimo to organ podał, że powołane przepisy ustawy nie znajdą zastosowania, ponieważ w swej treści odnoszą się do mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną i jego reprezentacji przez Wody Polskie, natomiast przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Województwa Małopolskiego, co zdaniem ministra czyni niezasadnym zobowiązanie PGW Wody Polskie do wypłaty ustalonego odszkodowania. Organ przywołał jednocześnie § 2 ust. 2 uchwały Nr XLII/641/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 października 2017 r. w sprawie likwidacji Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, wg którego należności i zobowiązania zlikwidowanego Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie nie wymienione w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przejmuje Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego w Krakowie, i przyjął że skoro zobowiązanie do wypłaty odszkodowania za sporną nieruchomość nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w ustawie Prawo Wodne, to zgodnie z przepisami uchwały Nr XLI 1/641/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 października 2017 r., powinno być przejęte przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego w Krakowie. Wskazał przy tym na art. 45 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję Województwo Małopolskie zarzuciło ministrowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 933 ze zm, tj. specustawy), polegające na zobowiązaniu (Zarządu) Województwa Małopolskiego do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji, zamiast podmiotu właściwego, będącego w sprawie stroną, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w jej części zobowiązującej do wypłaty odszkodowania Zarząd Województwo Małopolskie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 ust. 4 i 20 ust. 2 specustawy nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Właścicielowi takiej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, którego wysokość ustala wojewoda w drodze decyzji. Budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe (w tym wały przeciwpowodziowe w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej jako d. ustawa) zaliczano do urządzeń melioracji wodnych podstawowych – zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1a - jeżeli służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 d. ustawy (art. 71 ust. 1 pkt 5 d. ustawy). Urządzenia melioracji wodnych podstawowych, wg art. 72 ust. 1 d. ustawy stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt. Wyjątki w tym zakresie przewidywał art. 72 ust. 2 d. ustawy. Stanowił on, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane: 1) z publicznych środków wspólnotowych (...) oraz 2) z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 5, oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; 3) ze środków jednostek samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia, do którego zawarcia upoważnione są podmioty, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4. Programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ich utrzymywanie należało do marszałka województwa, który realizował je jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 75 ust. 1 i 2 d. ustawy). A zatem województwo, czyli jednostka samorządu terytorialnego, działając poprzez marszałka województwa, wykonywało te zadania jako zlecone, nie będąc przy tym właścicielem ww. urządzeń (art. 72 ust. 1 ustawy). Jak niekiedy przyjmowano w orzecznictwie, w sprawach określonych w art. 75 ust. 1 i 2 d. ustawy marszałek województwa występował w roli przedstawiciela ustawowego Skarbu Państwa (stationes fisci) w ramach lex specialis płynącego z art. 11 d. ustawy (vide wyrok SA w Warszawie z 30-01-2014 I Aca 603/13, LEX nr 1454618). Trzeba podkreślić, że w orzecznictwie od lat sporne było, kto jest legitymowany biernie w sprawach szkód regulowanych przepisami d. ustawy. W wyroku z 27 maja 2015 r., II CSK 480/14 (niepubl.) Sąd Najwyższy stwierdził, że chociaż zgodnie z art. 72 ust. 1 d. ustawy urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i co do zasady są wykonywane na jego koszt to utrzymywanie tych urządzeń zgodnie z art. 75 ust. 1 powierzono marszałkowi województwa, który w myśl art. 11 ust. 4 d. ustawy wykonuje to zadanie przez samorząd województwa, który ponosi odpowiedzialność za jego realizację. Stanowisko to zostało podtrzymane w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., II CSK 401/16, OSNC 2018, nr 1, poz. 12. Pojęcie zadań z zakresu administracji rządowej używane jest w systemie prawa nie w kontekście wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa (dominium), lecz celem określenia zadań, które należą do administracji rządowej, jednak przepisem ustawy zlecono je jednostce samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Jeżeli źródłem wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest ustawa, to odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu tego zadania zgodnie z art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2004 r. ponosi wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III CZP 57/19, Lex nr 2786142, a także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II CSK 480/14, niepubl., oraz z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II CSK 401/16, OSNC 2018, Nr 1, poz. 12). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z odpowiedzialnością za inwestycję podjętą przed 2018 r. przez marszałka województwa w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Powyższe obowiązki w świetle przywołanych wyżej przepisów d. ustawy obciążały Skarb Państwa, który realizował je przy pomocy Marszałka województwa. Aktualnie wszelkie zobowiązania z tego tytułu z dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017r. przejęło PGW Wody Polskie. PGW Wody Polskie jest nowym podmiotem, który powstał w miejsce dotychczasowych organów wodnych i przejął ich kompetencje i obowiązki (vide wyrok SA z dnia 29 października 2020 r. I AGa 91/19, LEX nr 3118248). PGW Wody Polskie zgodnie z art. 239 ust. 1 ustawy są państwową osobą prawną, która w zakresie określonym ustawami wykonuje władzę publiczną. W zakresie wynikającym z art. 528 ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa, co stanowi odstępstwo od zasady, że jest on reprezentowany - zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak i procesowej - przez organy państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej (stationes fisci). Jak wskazał Sąd Najwyższy, odstępstwo to jest dopuszczalne, możliwość wykonywania reprezentacji Skarbu Państwa przez odrębne podmioty w rozumieniu prawa cywilnego została bowiem przewidziana w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302). PGW Wody Polskie przejęły zadania, zobowiązania, inwestycje dotychczasowych podmiotów i organów wodnych, a więc kompetencje materialnoprawne ale też w aspekcie procesowym weszły w miejsce dotychczasowych podmiotów odpowiedzialnych za gospodarkę wodną. Wynika to z całokształtu uregulowań nowej ustawy. Zgodnie z art. 534 ust. 5 pkt 3 ustawy z mocy samego prawa "Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są między innymi "marszałkowie województw" w sprawach "dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 573" (choć oczywiste jest, że marszałek województwa nie jest stroną w żadnym procesie, bo nie ma zdolności sądowej; zdolność sądową ma jedynie województwo). Powyższe stanowisko uzasadnia też art. 528 ust. 1 ustawy. PGW Wody Polskie obecnie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność SP nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń. Dawne organy wodne już nie istnieją i nie prowadzą gospodarki wodnej. Z dniem wejścia w życie ustawy pracownicy regionalnych zarządów gospodarki wodnej i samorządów realizujących zadania zlecone stali się z mocy prawa pracownikami "Wód Polskich". Wg art. 545 ust. 6 ustawy marszałkowie województw oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne realizujące zadania marszałków województw określone w przepisach ustawy uchylanej w art. 573 miały obowiązek przekazać właściwym dyrektorom zarządów zlewni Wód Polskich dokumentację niezbędną do realizacji zadań określonych w ustawie. Z mocy ustawy PGW Wody Polskie przejęło też wszystkie dotychczasowe inwestycje w zakresie budowy, przebudowy, modernizacji lub utrzymania śródlądowych dróg wodnych, rozpoczęte przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej lub regionalne zarządy gospodarki wodnej (art. 547 ustawy). Skoro skutkiem uregulowań nowej ustawy Prawo wodne i jej art. 526 - było przejście na PGW Wody Polskie wszelkich kompetencji samorządu województwa wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w tym zwłaszcza w zakresie utrzymania wód oraz prowadzenia inwestycji w gospodarce wodnej, które to zadania do końca 2017 r. wykonywał marszałek województwa, to zasadnie skarżący zarzucił, że inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegająca na rozbudowie lewego wału Wisły, od km 81+703 do ok. 87+260 (od km rzeki 81+880 do km 87+264) wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki Wisły tj. prawego wału rzeki Białuchy od km wału 0+022 do km 0+712 w Krakowie, na potrzeby której dokonano wywłaszczenia spornej nieruchomości - była zadaniem rządowym ustawowo zleconym samorządowi. Województwo Małopolskie musiało być wnioskodawcą w imieniu Skarbu Państwa w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej. PGW Wody Polskie wykonują aktualnie zadania marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz minia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną a także zadania związane z inwestycjami w gospodarce wodnej. Stąd finansowanie inwestycji określonej w przywołanej na wstępie decyzji z 14 czerwca 2013 r. znak: WI-IX.7840.1.2.2013 o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych – obciąża PGW Wody Polskie (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 1039/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 maja 2018 r., sygn. akt II SA/GI 89/18 oraz wyrok tut. Sądu z 21 sierpnia 2020 r. w sprawie I SA/Wa 2771/19, LEX nr 3084353). Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości. Podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za grunty przejęte pod budowę wałów przeciwpowodziowych w ocenie Sądu pozostaje PGW Wody Polskie. Jakkolwiek skarga zmierzała do uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, to jednak Sąd uznał, że nie jest związany jej granicami, i uchylił obie decyzje w całości (art. 134 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b i c ppsa). Postępowanie powinno toczyć się od początku z udziałem podmiotu zobowiązanego, a więc PGW Wody Polskie Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz stosowanie do treści art. 20 ust. 1 specustawy – w prawidłowy sposób określi podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).