II SA/Rz 351/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.4105/37/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.4105/37/2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 27 września 2021 r. nr OR.1431.12.2020.2021 wydaną w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco; Wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r. przesłanym pocztą elektroniczną Stowarzyszenie zwróciło się do Wójta o udzielenie informacji publicznej na temat sposobu i skutków wykonywania zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt, wskazanych w pkt 1 – 5 wniosku oraz ich przesłanie na podany adres e-mail. Pismem z dnia 18 marca 2020 r. Wójt udzielił odpowiedzi odnośnie żądania zawartego na punktach 1, 2, 4 i 5 złożonego wniosku i jednocześnie wyjaśnił, że zakres żądania określonego w pkt 3 wniosku dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), związku z czym konieczne jest wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego niezbędne jest uzyskanie informacji przetworzonej. Punkt 3 wniosku obejmował zapytanie, ilu bezdomnym zwierzętom, z podziałem na psy i koty, zapewniono opiekę na koszt gminy w 2019 r. (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich). Organ wyjaśnił, że żądana informacja jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej Urzędu Gminy [...]. Żądana informacja wymaga przetworzenia znajdujących się w posiadaniu organu informacji, ich zebrania i zsumowania. Należałoby przeglądnąć wszystkie dokumenty za 2019 r. i kolejno dokonać odpowiednich zestawień. Wiąże się to z zaangażowaniem pracowników własnych do wyszukania stosownych dokumentów i dokonania dalszych czynności, co przekładałoby się na zwiększony poziom pracy i w pewien sposób dezorganizowało pracę urzędu, a trzeba też mieć na względzie ogrom zadań ciążących na Gminie. W piśmie z 9 lipca 2020 r. Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko organu, że żądane w pkt 3 wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej. Powołując się na art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wskazało, że odławiane bezdomne zwierzęta mają trafiać do schronisk, z kolei zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, podmiot prowadzący schronisko prowadzi wykaz zwierząt przebywających w schronisku, który zawiera opis zwierzęcia. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy Gmina powinna posiadać wiedzę ile i jakie zwierzęta trafiły na jej koszt do schroniska. Informacja ta, zdaniem Stowarzyszenia nie ma charakteru informacji przetworzonej, gdyż stanowi wypełnienie obowiązków gminy dotyczących transparentności w zakresie wydawania publicznych pieniędzy. Podkreśliło przy tym, że gmina od 7 lat odpowiada na tożsamy co do treści wniosek, dotyczący kolejnych lat. Dotychczas nie nadawała tej informacji charakteru przetworzonej, udzielając żądanych informacji. W prześmiewczy sposób odniosło się do żądania wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. W dniu 13 lipca 2020 r. organ wystosował kolejne wezwanie o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego do żądania informacji. Ponownie wyjaśnił, że sformułowanie odpowiedzi jest czasochłonne. Wyjaśnił, że skierowane do organu żądanie obejmuje bardzo szerokie pojęcie opieki tj. nie tylko informacje dotyczące pobytu zwierząt w schronisku, ale również inne formy tej opieki, które są ujęte w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2020 r. Przyznał jednocześnie, że do tej pory udzielano żądanych informacji kierując się wyłącznie zasadami dobrej współpracy, mimo że opracowanie tej informacji było czasochłonne. Aktualnie w związku z dużym przyrostem kierowanych do Gminy żądań, stosuje formalną procedurę związaną z uzyskaniem takich informacji. W konsekwencji powyższego Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 skierowanego do organu wniosku z dnia 4 marca 2020 r. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt. II SAB/Rz 41/21 zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 3 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że organ pomimo wyznaczonego Stowarzyszeniu terminu do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem, nie podjął żadnych czynności, tj. nie udzielił informacji ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stan ten istniał na dzień orzekania przez Sąd, dlatego należało uznać, organ pozostaje w bezczynności wobec braku formalnego zakończenia trwającej procedury udzielenia informacji publicznej. Wyrok ten jest prawomocny. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy żądana informacja ma charakter przetworzonej. Na skutek powyższego wyroku, Wójt decyzją z dnia 27 września 2021 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 3 złożonego wniosku, wskazując że Stowarzyszenie nie wykazało szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. Organ podał, że w wydanym wyroku Sąd bezspornie przyjął, że rzeczywiście żądana informacja stanowi informację przetworzoną, co do której Stowarzyszenie winno było wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu, którego mimo dwukrotnego wezwania organu, Stowarzyszenie nie wykazało. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta odnośnie tego, że informacje żądane w pkt 3 wniosku dotyczą informacji przetworzonej. Strona skarżąca stwierdziła, że w sprawie II SAB/Rz 41/21 przedmiot kontroli Sądu stanowiła bezczynność organu, dlatego bezcelowe jest odnoszenie się do dokonanych tam rozważań Sądu w zakresie analizy charakteru informacji żądanej w pkt 3 wniosku. Stowarzyszenie podniosło, że organ całkowicie zignorował powiązanie charakteru żądanych informacji z jego statutowymi celami działania. Natomiast wszystkie pytania wniosku, w tym pytanie nr 3, mieszczą się precyzyjnie w zadaniach gminy, stanowiących o wyłapywaniu i opiece nad bezdomnymi zwierzętami, o których expressis verbis mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Stowarzyszenie zaznaczyło, że w przypadku pytania o ilość zwierząt bezdomnych, jakimi zaopiekowała się gmina w danym roku, nie występują żadne kryteria czy metody wytworzenia takiej informacji wskazane specjalnie przez wnioskodawcę, służące wyłącznie zaspokojeniu jego ciekawości. Wniosek został oparty o dosłowne sformułowania ustawowe, zatem żądane informacje winny być gminie znane bez wezwania. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że u.d.i.p. nie zawiera legalnej definicji informacji przetworzonej, jednakże z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jest to informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. SKO wskazało, że zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji, żądana w pkt 3 wniosku informacja publiczna obejmuje szeroki zakres, który dotyczy nie tylko pobytu zwierząt w schronisku ale również innych form opieki, które ujęte zostały w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r. Opieka polega na dokarmianiu kotów, kastracji, sterylizacji kotów, aktywnym poszukiwaniu opiekunów do adopcji, a także zapewnieniu opieki nad bezpańskimi psami, zapewnieniu im opieki w schronisku, z którym gmina ma podpisaną umowę, jak również kastracji i sterylizacji oraz poszukiwaniu domów do adopcji. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia organu I instancji uzasadniają przyjęcie, że żądana w pkt 3 wniosku informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wyjaśniło Kolegium, przemawia za tym konieczność zestawienia przez organ różnych wykazów i dokonania na ich podstawie stosownych wyliczeń oraz opracowania na ich podstawie nowego zestawienia, odpowiadającego pkt 3 wniosku. Podjęcie powyższych czynności jest czasochłonne i wymaga oddelegowania do ich wykonania pracownika. Ponadto zasadność zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej została potwierdzona w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SAB/Rz 41/21. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: ( art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do oceny charakteru danych żądanych pkt 3 wniosku, co skutkowało błędnym przyjęciem, że noszą one walor informacji przetworzonej, dla której udostępnienia konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego;  ( art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 ust. 3 u.d.i.p., poprzez ich zignorowanie w zakresie w jakim nakazują udostępniać z urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej zobowiązanych podmiotów informację publiczną o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; ( art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów u.d.i.p., podczas gdy organ odwoławczy winien zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca po raz kolejny zakwestionowała dokonaną przez organy kwalifikację żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, przytaczając w tym zakresie argumentację zaprezentowaną wcześniej w odwołaniu. Stowarzyszenie powtórzyło także zarzut odwołania dotyczący niewzięcia pod uwagę przez organy powiązania żądanych informacji z jego celami statutowymi. Podniesiono również, że nawet w przypadku przyjęcia, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, po myśli art. 8 ust. 3 u.p.i.d. organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, ponieważ dotyczą one wykonania zadania publicznego gminy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak się podkreśla w orzecznictwie, w świetle tego ostatniego przepisu nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, lecz jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały nim przesądzone. Wyrażona przez właściwy w danej sprawie sąd ocena winna być respektowana, zaś art. 170 P.p.s.a. jest tego gwarancją procesową. W konsekwencji niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy zaś rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 252/21, z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 833/21 i inne – wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na www.orzeczeniansa.gov.pl lub CBOiS). Jak już wskazano na wstępie, przedmiotem kontroli jest decyzja SKO, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku Stowarzyszenia z dnia 4 marca 2020 r. Ze skargi w kontrolowanej sprawie wynika, że spór sprowadza się do kwestii czy w powyższym zakresie żądana informacja jest informacją przetworzoną. Według Sądu istotna była też okoliczność, czy ogólne odwołanie się przez Stowarzyszenie do celów statutowych wystarczało do uznania, że wskazano szczególną istotność dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z ww przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że Wójt jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 pkt 1 u.d.i.p., ani że był on w posiadaniu informacji, objętej zakresem pkt 3 wniosku strony skarżącej z dnia 4 marca 2020 r., z tym, że informacja ta nie istniała w takiej postaci, która pozwoliłaby odpowiedzieć na wniosek. Mając jednak na uwadze wyżej wskazane znaczenie art. 170 P.p.s.a., wbrew stanowisku Stowarzyszenia zostało jednak przesądzone, że żądana w tym zakresie informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 7 maja 2021 r., sygn. II SAB/Rz 41/21 wprost wskazano, że (cytowany jest cały fragment) "w ocenie Sądu usprawiedliwione jest twierdzenie organu, że udostępnienie żądanych informacji wymagać będzie od organu czynności, które mogą być czasochłonne i wymagają oddelegowania do ich wykonania pracownika. Wskazano bowiem, że o ile organ znajduje się w posiadaniu żądanych informacji, to jednak zakres wniosku jest obszerny, obejmuje szeroko pojmowaną opiekę nad zwierzętami, pod którą to mieści się nie tylko pobyt zwierząt w schronisku ale również inne formy opieki: dokarmianie, kastracja/sterylizacja, poszukiwanie opiekunów do adopcji. Nie dotyczy to zatem jak twierdzi wnioskodawca jednego wykazu, ale zestawienia różnych wykazów i na ich podstawie dokonania stosownych wyliczeń. Nie zmienia powyższego fakt, że dotychczas organ udzielał na wniosek stowarzyszenia żądanych informacji bez wzywania do wykazania interesu publicznego. Kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, czy prostej nie przesądza samo postępowanie organu odnośne jej udzielenia. Nie można wyciągać takiego wniosku z postępowania organu dotyczącego analogicznych wniosków za poprzednie lata. Może być bowiem tak, że w poprzednich latach zakres świadczonej przez organ opieki nad zwierzętami nie był na tyle szeroki by zestawienie informacji wszystkich wykonywanych czynności wymagało zwiększonego nakładu pracy, podczas gdy w kolejnych latach wymóg taki z uwagi na zwiększony zakres usług jest uzasadniony. Informacja udzielana przez organ za poprzednie lata nie podlega jednak kontroli Sądu i nie może być analizowana na tle niniejszej sprawy, a tym bardziej nie może mieć dla niej wiążącego charakteru. Nie można w związku z tym przyjmować, że forma raz udzielonej przez organ informacji publicznej, co do określonego żądania wiąże organ na przyszłość. Każdorazowo będzie to ocenione na tle konkretnej sprawy, tj. wniosku za dany rok. W ocenie Sądu organ należycie uzasadnił przyjęcie, że w sprawie z wniosku dotyczącego ilości zwierząt, którym w 2019 r. zapewniono opiekę na koszt gminy organ należycie uzasadnił, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną". Przedstawione stanowisko Sądu nie zostało skutecznie procesowo zakwestionowane. Ww prawomocny wyrok przesądził więc tę sporną kwestię i nie można jej teraz inaczej oceniać. Niezależnie od tego, że w świetle art. 170 P.p.s.a. zarówno organy jak i Sąd aktualnie orzekający są związani tym prawomocnym wyrokiem, to w okolicznościach sprawy taka ocena żądanych w pkt 3 wniosku informacji i wcześniejszej praktyki udzielenia informacji przez Wójta na analogiczne pytania w poprzednich latach zdaniem Sądu jest w pełni zasadna. Pamiętać też trzeba, że wniosek wpłynął w okresie, kiedy rozpoczął się pierwszy lockdown związany z epidemią koronawirusa, co dodatkowo mogło wpływać na kłopoty kadrowe w Urzędzie. Po wezwaniu strony skarżącej do wykazania przesłanki udostępnienia żądanej informacji, wnioskodawca powyższego nie wykonał. Jedynie ogólnikowe odwołanie się do powiązania charakteru żądanych informacji ze statutowymi celami działania wnioskodawcy (zresztą dopiero w odwołaniu) nie wypełnia warunków ustawowych, do wskazania których Stowarzyszenie zostało wezwane, tym bardziej, że do emaila z dnia 9 lipca 2020 r. ten statut nie został załączony. Zasadnie więc organy uznały, że okoliczność ta nie została wskazana, co rzeczywiście uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie. Odwoływanie się do tej okoliczności dopiero w skardze nie mogło więc wpłynąć na ocenę stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ogólne wskazanie "celów statutowych" Stowarzyszenia nie spełnia warunków wskazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Podkreślenie przez ustawodawcę takiego szczególnego charakteru dla interesu publicznego wskazuje na wyjątkowość. Nie może więc być utożsamiane ze "zwykłym" interesem publicznym. Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły więc przepisu art. 3 ust.1 pkt u.d.i.p. Ponadto przedmiotem kontroli Sądu są konkretne decyzje, a nie czy organ I instancji wywiązuje się z obowiązku umieszczania informacji w BIP. Tym samym także SKO nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a. utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Sąd nie znalazł żadnych przewidzianych ustawą (art. 145 § 1 P.p.s.a.) podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego, dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.