III OSK 4743/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 266/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. umarza postępowanie sądowe co do żądania zobowiązania Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do załatwienia wniosku, 3. stwierdza, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] w W. z [...] marca 2020 r., 4. stwierdza, że bezczynność opisana w punkcie 3. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądza od Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 266/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2020 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie następującej informacji publicznej: "W jaki sposób ustalono, że 99,5% osób trzyma się zasad kwarantanny, o czym informował Prezes Rady Ministrów w dniu 19 marca 2020 r. po zakończeniu czwartkowego posiedzenia rządowego zespołu kryzysowego. Przekazanie wszystkich badań, ekspertyz i analiz, na których opierał się Prezes Rady Ministrów w swojej wypowiedzi. Udzielenie informacji w zakresie wytycznych i procedur, na mocy których sprawdzane jest przestrzeganie kwarantanny przez osoby poddane kwarantannie". W odpowiedzi na wniosek 13 maja 2020 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała wnioskodawcę, że dane dotyczące liczby osób (w procentach) przestrzegających zasad kwarantanny zostały ustnie przekazane Prezesowi Rady Ministrów przez Ministra Zdrowia. W pozostałym zakresie wniosku Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała, że nie posiada wnioskowanych informacji. Pismem z 30 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się stwierdzenia, że doszło do bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wskazało, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej: "u.d.i.p." W odpowiedzi na skargę Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Żądana przez Stowarzyszenie informacja nie jest bowiem informacją publiczną. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności wówczas, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dalej Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Informacji publicznej nie stanowią natomiast wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega obiektywnie istniejąca informacja, a nie przyczyna, dla której dana informacja ma określoną treść albo z powodu których została podjęta. Informacja żądana w pkt. 1 wniosku nie stanowiła informacji publicznej, podobnie jak informacja z pkt. 2 wniosku. Z kolei żądanie zawarte w pkt. 3 wniosku było na tyle ogólne, że także nie mogło zostać zakwalifikowane jako żądanie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. - przez uznanie, iż nie doszło do bezczynności organu, chociaż udzielił on odpowiedzi na wniosek skarżącego z naruszeniem terminu ustawowego. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy i drugi u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ilościowa informacja o wywiązywaniu się obywateli i obywatelki z nakładanych nań obowiązków administracyjnych nie stanowi informacji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że błędne jest stanowisko, w myśl którego nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej po terminie. Terminowa odpowiedź na wniosek powinna zostać udzielona niezależnie od tego, czy podmiot zobowiązany kwestionuje charakter informacji jako informacji publicznej. W przeciwnym wypadku wnioskodawca mógłby "oczekiwać całą wieczność" na jakąkolwiek odpowiedź, a milczenie podmiotu zobowiązanego nie byłoby zagrożone jakąkolwiek sankcją. Dalej podkreślono, że wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Obowiązki i ograniczenia nakładane na obywateli w związku z objęciem ich kwarantanną mają charakter administracyjnoprawny. To, czy obowiązki i ograniczenia są przestrzegane, podlega weryfikacji przez administrację. Tym samym wnioskowane informacje dotyczą statystyk wydawania aktów administracyjnych oraz przeprowadzanych kontroli stosowania się do tych aktów przez osoby, na które obowiązek został nałożony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniosła, że nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji udzielenia odpowiedzi na wniosek po terminie, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu wnioskowanych informacji. Tym samym organ, nie dysponując daną informacją publiczną, nie może jej udostępnić. Ponadto autor odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślił, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie dysponowała aktami administracyjnymi, czy też innymi rozstrzygnięciami, które mogłyby dotyczyć wniosku Stowarzyszenia. W ocenie organu Stowarzyszenie nie wnioskowało o udostępnienie tych aktów, a o przekazanie informacji dotyczących liczby procentowej osób przestrzegających kwarantannę oraz badań, ekspertyz i analiz, na których opierał się Prezes Rady Ministrów w swojej wypowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie bezsporny jest stan faktyczny z którego wynika, że Stowarzyszenie [...] marca 2020 r. zwróciło się drogą elektroniczną do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie wskazanej już wyżej informacji. W związku z brakiem odpowiedzi, Stowarzyszenie 30 kwietnia 2020 r. wniosło skargę na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w udostępnieniu żądanej tym wnioskiem informacji. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów w piśmie z 13 maja 2020 r. udzieliła wnioskodawcy informacji, że dane dotyczące liczby osób (w procentach) przestrzegających zasad kwarantanny zostały ustnie przekazane Prezesowi Rady Ministrów przez Ministra Zdrowia. Co do pozostałego zakresu wniosku Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała, że nie posiada wnioskowanych informacji. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę ponieważ uznał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, co skutkowało bezskutecznością wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu takiego wniosku. W rezultacie, Stowarzyszenie zarzuciło w skardze kasacyjnej naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy i drugi u.d.i.p. Jest to zarzut słuszny, bowiem żądaną przez Stowarzyszenie informację należy uznać za informację publiczną. Jak to już trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak NSA w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Krąg informacji, które ustawa o dostępie do informacji publicznej, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Nie budzi wątpliwości, że zwalczanie zagrożenia dla zdrowia i życia spowodowane chorobą covid-19 jest podstawowym zadaniem publicznym podległych Prezesowi RM i Ministrowi Zdrowia organów sanitarno-epidemiologicznych. W ramach tego zadania stosuje się w określonych prawem sytuacjach kwarantannę do osób chorych na covid-19 lub z podejrzeniem tej choroby, a także kontrolę osób objętych tą kwarantanną. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że informacje o liczbie osób objętych kwarantanną i odsetku osób przestrzegających zasad kwarantanny odnoszą się do władz publicznych, w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Zatem są to informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W rezultacie także informacje w jaki sposób ustalono wskazane wyżej dane publiczne, które podaje się do wiadomości publicznej, są informacjami o sprawach publicznych. Bowiem są związane z określoną wyżej działalnością organów władzy wykonawczej, na czele których stoi Prezes Rady Ministrów, który te dane otrzymuje od podmiotów mu podległych. Dane te mogą być uzyskane ustnie (tak jak to jest w niniejszej sprawie) bądź na podstawie przeprowadzonych badań, ekspertyz, analiz lub z innych źródeł. Niewątpliwie zadaniem władz publicznych jest również sprawdzanie przestrzegania kwarantanny przez osoby, na które ją nałożono. Dokonuje się tego na podstawie określonych procedur lub wytycznych. Zatem wszystkie żądane w punktach 1-3 wniosku z [...] marca 2020 r. informacje dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to co do danych z punktu 2 i 3 tego wniosku znajduje dodatkowo potwierdzenie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret pierwszy i drugi, ponieważ część tych danych może znajdować się w dokumentach sporządzanych przez organy władzy lub sporządzanych na ich potrzeby. Nie można natomiast zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że żądana informacja stanowi wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia i jako taka nie stanowi informacji publicznej. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wniosek (także w punkcie 3) jest dostatecznie sprecyzowany, dotyczy danych (konkretnych faktów), które może gromadzić organ władzy jakim jest adresat wniosku Stowarzyszenia. Niezależnie od powyższej argumentacji, należy zauważyć, że w okresie ogłoszonego przez władze państwowe stanu pandemii spowodowanej chorobą covid-19 władze te codziennie podawały publicznie bardzo dużo danych dotyczących zwalczania tej choroby i źródła ich pochodzenia, jako danych publicznych budzących powszechne zainteresowanie. Publicznego charakteru żądanych informacji nie kwestionował też organ w odpowiedzi na wniosek, udzielając pełnej odpowiedzi co do źródła informacji podanej do mediów oraz o nieposiadaniu innych informacji objętych wnioskiem. Skoro żądane przez Stowarzyszenie informacje należało zakwalifikować jako informacje publiczne, to zasadnie zarzucono też naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że nie doszło do bezczynności organu, chociaż odpowiedzi na wniosek udzielono z naruszeniem ustawowego terminu. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub nie posiada żądanej informacji publicznej. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. W sprawie bezsporne jest, że organ przekroczył ten termin o prawie 1 miesiąc. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (punkt 1 wyroku), i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Organ rozpoznał wniosek i udzielił na niego odpowiedzi 13 maja 2020 r. tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność. Zatem skarga w chwili jej wniesienia była zasadna. Jednak w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji skarga w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku stała się bezprzedmiotowa, ponieważ brak było już przesłanek do zastosowania regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w tym zakresie postępowanie sądowe Naczelny Sąd Administracyjny umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Natomiast nie stała się bezprzedmiotowa skarga co do żądania stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Skoro organ udzielił odpowiedzi na wniosek z [...] marca 2020 r. dopiero 13 maja 2020 r., to w świetle przedstawionego wyżej pojęcia bezczynności, i terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane ustawowo. Natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa jest uznawany stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreślić trzeba, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Biorąc pod uwagę to, że w sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek z niewielkim opóźnieniem, brak było przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 4 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).