II SA/Ke 260/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 marca 2022 r. znak: SKO.OŚ-60/7495/345/2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę. II SA/Ke 260/22 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z 15 marca 2022 r., znak: SKO.OŚ-60/7495/345/2021, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. , na wydane z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 17 listopada 2021 r. znak: ŚO-II.7253.4.2021 postanowienie odmawiające wznowienia na wniosek tej Spółki postępowania zakończonego decyzją ostateczną Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 7 maja 2020 r. znak: ŚO-II.7253.2.1.2020 w sprawie wymierzenia dla Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. tj. zarządzającego składowiskiem odpadów w K., gm. W., w drodze decyzji, opłaty za korzystanie ze środowiska za 2018 r. w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie Spółka podniosła, że decyzja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 7 maja 2020 r. znak: ŚO-II.7253.2.1.2020 jest wadliwa, bowiem w tożsamej z w/w sprawie (opłaty za korzystanie ze środowiska za 2019 r.), decyzja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego została uchylona przez Kolegium. Powodem uchylenia było nieustalenie przez organ w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy co do konkretnej ilości i rodzaju odpadów. Kolegium zarzuciło brak dowodów potwierdzających w sposób bezsporny stanowisko organu wskazując, że wartościowym dowodem mogłaby okazać się ekspertyza biegłego z zakresu gospodarki odpadami, który przeprowadziłby oględziny składowiska odpadów, czego jednak nie uczyniono. W toku oględzin organ nie dokonał żadnych pomiarów. Spółka wyjaśniła, że informację o uchyleniu wadliwej decyzji przez SKO w Kielcach powzięła 15 września 2021 r. Postanowieniem z dnia 17.11.2021 r. znak: ŚO-II.7253.4.2021 Marszałek Województwa Świętokrzyskiego działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1 oraz 147 Kpa, odmówił wznowienia ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 7 maja 2020 r. znak: ŚO-II.7253.2.1.2020. Zdaniem organu, nie zaistniały przesłanki przewidziane art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 i 8 Kpa. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku z 15.10.2021 r. podkreślając, że wskazane w decyzji Kolegium z dnia 8.09.2021 r. znak: SKO.OŚ-60/2986/75/2021 (dotyczącej opłat za korzystanie ze środowiska za 2019 r.) okoliczności i dowody, których przeprowadzenie było konieczne są niezwykle istotne dla sprawy. Nie ulega wątpliwości, że istniały one w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi, a strony o konieczności ich przeprowadzenia dowiedziały się z tej decyzji Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w dniu 15.03.2022 r. wydało opisane na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu organ omówił przepisy procesowe związane z instytucją wznowienia postępowania i uznał wniosek spółki za nieuzasadniony. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem strona nie wskazuje na nowy istotny dowód czy też okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia 7.05.2020 r., a nieznane organowi wydającemu decyzję. Zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów, w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody, nie były znane organowi, który wydał decyzję. Aby dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględniając treść art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, nie sposób zakwalifikować wskazywanych przez wnioskodawcę okoliczności, wynikających z decyzji z dnia 8.09.2021r., jako podstawy wznowienia postępowania, w szczególności mając na uwadze, że okoliczności te musiałyby istnieć w dacie wydania decyzji, zaś ta decyzja została podjęta już po wydaniu decyzji z dnia 7.05.2020 r. a więc nie istniała w dacie wydawania kwestionowanej decyzji organu I instancji. Skarżąca Spółka argumentowała, że podstawę do wznowienia postępowania winny stanowić również nowe istotne dla sprawy dowody, istniejące w dacie wydania decyzji, a nieznane organowi i takim dowodem jest sprawozdanie z przeprowadzonego monitoringu lokalnego składowiska odpadów "K.", które, mimo przedłożenia organowi - nie było przedmiotem oceny Marszałka, co wynika z uzasadnienia jego decyzji z 7.05.2020. Stanowisko w powyższym zakresie Kolegium uznało za nie mające oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. Dowody te zostały bowiem złożone do akt sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją organu z dnia 7.05.2020r. i znajdują się w aktach sprawy, a zatem podlegały ocenie organu przed wydaniem w/w decyzji ostatecznej. Kolegium przytoczyło bogate orzecznictwo sądów administracyjnych na tle zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa stwierdzając, że przedstawione przez Spółkę dowody i okoliczności nie istniały w dacie wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej, co uzasadnia podjęcie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15.03.2022 r. Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż sprawozdanie z przeprowadzonego monitoringu lokalnego składowiska odpadów "K." z 2018 r. znajdowało się w aktach sprawy i podlegało ocenie przez organ I instancji, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W oparciu o przedstawione zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka podniosła, że w materiale dowodowym, z którym zapoznali się w siedzibie Kolegium jej pełnomocnicy, nie było sprawozdania z przeprowadzonego monitoringu lokalnego składowiska odpadów "K." za 2018 r. Nie było również jakiejkolwiek wzmianki o ww. sprawozdaniu w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 7 maja 2020 r., znak: ŚO-II.7253.2.1.2020, co oznacza, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w niniejszej sprawie skutkowało rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że akta sprawy zawierają sprawozdanie z przeprowadzonego monitoringu lokalnego składowiska odpadów "K." za 2018 r. oraz, że podlegało ono ocenie przez organ I instancji. Orzecznictwo sądów administracyjnych pod pojęciem nieznanych organowi wydającemu decyzję dowodów lub okoliczności, rozumie takie dowody, które nie stanowiły przedmiotu badania w postępowaniu zwykłym oraz takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały. Skarżąca Spółka podkreśliła, że sprawozdanie istniało w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Zostało również przekazane Marszałkowi Województwa Świętokrzyskiego. Jednocześnie skarżący nie miał możliwości uprzedniego powołania się na przedmiotowe sprawozdanie, ze względu na nieświadomość braku załączenia ww. dokumentu do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż dokument ten stanowi nowy dowód, który nie był wcześniej znany organowi I instancji. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy; powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby byty znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej. Zdaniem strony skarżącej, sprawozdanie z przeprowadzonego monitoringu lokalnego składowiska odpadów "K." za 2018 r. jest dokumentem o istotnej wartości dowodowej i ma ono bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis § 22 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. 2013 poz. 523 ze zm.) określa, że monitoring w fazie eksploatacji składowiska polega na kontroli struktury i składu masy składowiska odpadów pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę składowiska odpadów oraz instrukcją prowadzenia składowiska. Z przedmiotowego sprawozdania wynika skład morfologiczny masy odpadów składowanych na składowisku "K." w 2018 r. Dokument ten stanowi swego rodzaju ekspertyzę zawierającą dane specjalistyczne. Wynika z niego również rzędna składowanych odpadów oraz przyrost objętości składowanych odpadów w stosunku do roku ubiegłego. Podniesione argumenty potwierdzają stanowisko, że sprawozdanie to ma istotne znaczenie dowodowe dla określenia opłaty za korzystanie ze środowiska za 2018 r. w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu, co też było przedmiotem decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 7 maja 2020 r. Niewątpliwie zatem zapoznanie się przez organ I instancji z ww. dokumentem skutkowałoby wydaniem decyzji o zupełnie innej treści. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że sam skarżący wskazuje na okoliczność przekazania spornych dowodów organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 15 marca 2022 r., znak: SKO.OŚ-60/7495/345/2021, utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 17 listopada 2021 r. znak: ŚO-II.7253.4.2021, orzekające o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia dla Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. tj. zarządzającego składowiskiem odpadów w K., gm. W, w drodze decyzji, opłaty za korzystanie ze środowiska za 2018 rok w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu. Rolą Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie nie jest dokonanie merytorycznej oceny decyzji ostatecznej, ani prawidłowości postępowania poprzedzającego jej wydanie, ale stwierdzenie czy zasadnie odmówiono wznowienia postępowania na wniosek skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że wznowienie postępowania to tryb o szczególnym charakterze, przejawiającym się w tym, że dotyczy weryfikacji decyzji posiadających walor ostateczności, a zatem takich od których nie przysługuje już żaden środek odwoławczy. Wznowienie postępowania stanowi zatem odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa. Z uwagi na szczególny charakter wznowienie postępowania rządzi się szczególnymi regulacjami zawartymi w art. 147-152 Kpa. Z przepisów tych wynika, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne, niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 i 145aa § 2 Kpa, czy wskazano przyczynę wznowienia spośród przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, 145aa § 1 i art. 145b § 1 Kpa, a także czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową. Brak spełnienia któregokolwiek z wymienionych warunków, zobowiązuje organ właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, do wydania trybie art. 149 § 3 Kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero, gdy po przeprowadzeniu pierwszej fazy postępowania organ stwierdzi, że nie zaistniała żadna z wymienionych okoliczności negatywnych, to wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do zaistnienia przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa). Skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ugruntowane jest stanowisko, że art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; 2) nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. W analizowanej sprawie orzekające organy po przeprowadzeniu wstępnego etapu postępowania zasadnie uznały, że przedstawione przez Spółkę dowody i okoliczności nie istniały w dacie wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzja Kolegium, z której jak twierdzi skarżący dowiedział się o tych dowodach i okolicznościach, została wydana 8 września 2021 r. znak: SKO.OŚ-60/29867/75/2021 czyli po dacie wydania przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego decyzji z dnia 7 maja 2020 r., której weryfikacji domaga się skarżący. Z oczywistych względów decyzja z 8 września 2021 r. nie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji, więc nie mogła stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Po drugie, skarżący podnosi, że w materiale dowodowym nie było sprawozdania z przeprowadzonego monitoringu lokalnego składowiska odpadów "K." za 2018 r., jak również w decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 maja 2020 r. nie było odniesienia się do tego dowodu, co skutkuje dla Kolegium rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i błędnym ustaleniem, że akta sprawy takie sprawozdanie zawierają oraz, że podlegało ono ocenie przez organ I instancji. Autor skargi zarzuca bowiem istotność tego dowodu i jego bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami § 22 pkt 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Należy jednak zauważyć, że powołany przepis nakłada obowiązek prowadzenia monitoringu składowiska na zarządzającego tym składowiskiem, natomiast organ nie ma obowiązku kierowania się monitoringiem przy dokonywaniu własnych ustaleń co do struktury i masy składowanych odpadów. Ponadto dowód z monitoringu nie jest ani ekspertyzą ani opinią biegłego. Spółka uznając, że organ I instancji niewłaściwie określił rodzaj i ilość odpadów stanowiących podstawę do ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska na 2018 r. powinna podnieść tę okoliczność w odwołaniu od decyzji, tymczasem z uprawnienia tego nie skorzystała. Postępowanie wznowieniowe nie może służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu. Skarżący zaś zmierza do wykazania, że organ I instancji w decyzji z 7 maja 2020 r. dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle obowiązującego prawa. Taka argumentacja nie jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że "błędna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego w żadnym wypadku nie jest podstawą do wznowienia postępowania" (por. wyrok NSA z 10 lutego 1998 r. I SA 1164/97, wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2019 r., I SA/Wa 1765/18). Nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania dokonana przez organ administracji odmienna od poprzedniej ocena materiału dowodowego sprawy, nawet jeżeli jest to ocena stanu faktycznego błędna pod względem prawnym (wyrok NSA z 24 lipca 1997 r., I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328), lub interpretacja przepisów prawa lub ich zastosowanie w określonym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, LEX nr 34651; zob. też wyrok NSA z 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz. 74). Przedstawione przez Kolegium ustalenia pozwoliły uznać, że nie zaistniały łącznie wszystkie okoliczności, podlegające badaniu na etapie fazy wstępnej postępowania wznowieniowego. W sposób oczywisty bowiem nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, którą strona powołała jako podstawę wznowienia. W związku z powyższym skoro nie została spełniona formalna przesłanka wznowienia postępowania, to słusznie Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz .329).