I OSK 1968/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 429/22 w sprawie ze skargi I.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO 4118.6.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 429/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO 4118.6.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 stycznia 2022 r., znak SOCII.531.109077.2021.224771.000001.2022 w zakresie w jakim odmawia ona prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 stycznia 2022 r., którą odmówiono [...] przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko [...] w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz orzeczono o przyznaniu stronie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko [...] w wysokości 500 zł miesięcznie od 1 stycznia do 31 maja 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego, z treści art.1 ust. 2d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U z 2019 r. poz. 2407), wyraźnie wynika, iż prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją : "dostęp do rynku pracy" , jeśli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej [...]. Skoro decyzja Wojewody Łódzkiego zezwalająca na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została wydana 12 stycznia 2022 r., to organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 sierpnia do 31 grudnia 2021 r., uznając iż prawo do pobytu czasowego i pracy na terytorium RP powstało od wydania niniejszej decyzji tj. od stycznia 2022 r. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż sentencja owej decyzji podaje tylko datę graniczną końcową, nie wskazując początkowej, jednak fakt, iż wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego został złożony w dniu 1 września 2021 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, ponieważ wniosek prawidłowo wypełniony musi zawierać wszystkie wymagane prawem dokumenty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1996 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, dalej: u.p.p.w.d.), mówi, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu świadczeniowego. Jednakże z treści art. 19 ust. 3 u.p.p.w.d. wynika, że w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. W ocenie sądu ze wskazanych wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że termin ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest ściśle związany z terminem złożenia wniosku przez osobę uprawnioną. Zatem złożenie wniosku o świadczenie wychowawcze i uzupełnienie go w późniejszym terminie o wymagane prawem dokumenty, w tym decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP nie może skutkować przyznaniem świadczenia dopiero od momentu wydania decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę w Polsce. W rozpatrywanej sprawie organy naruszyły zatem art. 1 ust. 2 pkt 2d, w zw. z 18 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 3 u.p.p.w.d., a naruszenie to miało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie sądu osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia wychowawczego nie może ponosić negatywnych konsekwencji, w sytuacji, gdy spełniła wszystkie wymagania niezbędne do nadania jej wnioskowi dalszego biegu, a nieuzyskanie tego świadczenia jest wywołane niedoręczeniem wymaganej decyzji o przyznaniu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na opieszałość Wojewody. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137, dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i wykroczono poza granice określone tą normą co doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577), b) art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP już po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego uzasadnia przyznanie tego świadczenia począwszy od miesiąca w którym złożono wniosek, c) art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja zezwalająca na czasowy pobyt i pracę ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek ex nunc, d) art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 98 ust. 112 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354) poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu konstytutywnego charakteru decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę i w konsekwencji uznanie, że świadczenie wychowawcze powinno zostać przyznane począwszy od miesiąca w którym złożono wniosek, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w konsekwencji związanie organów administracyjnych nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, co nastąpiło wskutek pominięcia, w przeprowadzonej przez Sąd i instancji analizie sprawy, istotnych elementów stanu prawnego i faktycznego, w efekcie czego, organy administracyjne zostały zobowiązane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do dokonywania ustaleń, które są irrelewantne z uwagi na błędy w wykładni prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jako pierwszy Sąd rozpozna zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to on bowiem determinuje prawidłowość dalszej analizy zarzutów. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, aby dało się z niego wywnioskować dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu będzie skuteczny wówczas, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni, dlaczego stwierdził bądź nie, w rozpatrywanej sprawie, naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił i to w sposób wystarczający i zrozumiały przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza prawo, a w konsekwencji - dlaczego obie decyzje podlegały uchyleniu. Końcowo, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji wskazał również kierunek postępowania organu (wytyczne) zachowując jednocześnie dystans wymagany od Sądu, który nie orzeka za organ, a jedynie wskazuje prawidłowość analizy przepisów, wytyka naruszenia, czyni uwagi i wskazuje drogę dalszego postępowania. W konsekwencji za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Kolejno, Sąd Naczelny rozpatrując zarzuty materialne wskazuje, że w sprawie nie jest sporne, że do dnia 12 stycznia 2022 r., kiedy została wydana decyzja Wojewody Łódzkiego zezwalająca [...] na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskodawca nie spełniał kryterium, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2d u.p.p.w.d. Istota sprawy sprowadza się jednak do odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionych okolicznościach, mając na uwadze zasady konstytucyjne oraz cel omawianej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, fakt ten jest wystarczający do odmowy przyznania świadczenia od dnia złożenia wniosku, tj. 31 sierpnia 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej analizy faktycznej i prawnej przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowi, że Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1 [...]. Ta sama ustawa w art. 19 ust. 3 mówi jednak, że w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Jak zatem słusznie zauważył Sąd I instancji, z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że termin ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest ściśle związany z terminem złożenia wniosku przez osobę uprawnioną, a termin złożenia wniosku z kolei koreluje z terminem uzupełnienia dokumentów, jednak uzupełnienie dokumentów jest z kolei uzależnione od innych organów oraz tego czy działają w zakreślonym ustawą terminie. Ujemne konsekwencje niezłożenia w terminie wniosku o świadczenie wychowawcze wraz z wszystkim wymaganymi dokumentami, nie mogą dotykać wnioskodawcy, o czym prawidłowo orzekł Sąd Wojewódzki. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia zarówno art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz art. 18 ust. 1 i 2, a także z art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – zarówno każdemu z osobna, jak i łącznie, w kumulacji. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji, prawidłowo przy tym stosując art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., tym samym i ten zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. Jednocześnie, Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę, w opozycji do zarzutów skargi kasacyjnej, w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd zgodnie z którym prawo do uzyskania świadczenia przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawej adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez cudzoziemca uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Na organach administracji właściwych w sprawach świadczeń wychowawczych spoczywa obowiązek dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski. Wykładnia systemowa prowadzi zatem do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Innymi słowy prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt. I OSK 1437/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Za niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia przepisu ustrojowego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. O naruszeniu tego przepisu można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd Naczelny sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, oraz w świetle niezasadności zarzutów kasacyjnych, a w konsekwencji prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.