II OSK 2488/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 79/22 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r. nr 1787/21 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., VIII SA/Wa 79/22, oddalił skargę J. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 22 listopada 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej PINB) z 30 września 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budynku wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...] w P., gmina W. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował procedurę wynikającą z przepisów art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.). Sąd podał, że w przypadku wybudowania przez inwestora obiektu budowlanego bez uprzedniego dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiekt taki może zostać zalegalizowany pod pewnymi warunkami, o których PINB poinformował stronę w zaskarżonym postanowieniu. W skardze skarżąca podniosła, że w jej ocenie przepisy prawa budowlanego dopuszczają możliwość wybudowania dwóch wiat do 50 m² , jeśli są ze sobą połączone i w ten sposób korzystają z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania na ich budowę pozwolenia bądź zgłoszenia zamiaru budowy, a mianowicie chodzi o zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.), w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymagała również budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.) budowa taka nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej w tym zakresie. W ocenie Sądu wyinterpretowana z art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 30 ust. 1 p.b. norma postępowania nie może znaleźć zastosowania do robót budowlanych wykonanych w 2008 r., albowiem w tej dacie wskazane przepisy jeszcze nie obowiązywały. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporną budowlę jako jeden obiekt. WSA zwrócił uwagę na rozwiązania konstrukcyjne, które świadczą o tym, że nie są to dwie niezależne i niepowiązane ze sobą konstrukcyjnie wiaty, z których każda ma powierzchnię zabudowy do 50 m². Sporny obiekt stanowi bowiem jedną budowlę, posiadającą wspólne przykrycie dachu. W odniesieniu do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Sąd stwierdził, że PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 21 lipca 2021 r. pouczył skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień i składania wniosków i zastrzeżeń. Takiego pouczenia nie ma przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy da ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, nie uzyskując pozwolenia na budowę, podczas gdy realizując budowę dwóch wiat na działce o określonej powierzchni nie była zobowiązana do uzyskania takiego pozwolenia, gdyż przepisy prawa budowlanego wymagają jedynie zgłoszenia zamiaru takiej budowy, co skarżąca uczyniła przedkładając dwa zgłoszenia; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez błędną jego interpretację, mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na stwierdzeniu, że zakwalifikowano budowę dwóch wiat jako jeden obiekt, podczas gdy ze zgłoszenia budowy wynikało, iż powstają dwie wiaty połączone dachem; 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a., polegające na odmowie przesłania skarżącej odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i stwierdzeniu, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczono skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie trwało w czasie pandemii covidowej i nie było możliwości osobistego zapoznania się z aktami i składania wniosków, bowiem dostęp do akt był niemożliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że zgłoszenie z 21 stycznia 2008 r. dotyczyło zamiaru budowy wiaty na maszyny rolnicze, pokrytej blachą, wykonanej ze słupków stalowych z dachem na jedną stronę oraz ścianą murowaną od strony zachodniej, o wymiarach 8m x 4m - ok. 35m², a zgłoszenie z 2 marca 2011 r. dotyczyło zamiaru budowy "budynku gospodarczego w istniejącej zagrodzie o pow. do 35 m² sztuk dwie (4,8 x 7,20) – 35² przeznaczony na sprzęt rolniczy i zboże". Niezależnie od stanu prawnego obowiązującego w czasie dokonywania powyższych zgłoszeń stwierdzić należy, że zgłoszone w dniach 21 stycznia 2008 r. i 2 marca 2011 r. obiekty nie są – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – dwiema wiatami posadowionymi obok siebie o łącznych wymiarach ok. 15m x 6,5m. Zauważyć wypada, że ich opis w motywach skargi kasacyjnej nie jest konsekwentny, bowiem sporna budowla opisywana jest początkowo jako dwie wiaty posadowione obok siebie, a następnie jako trzy wiaty o powierzchni do 35 m² każda – łącznie 105 m². Wskazując na zgłoszenie z 2 marca 2011 r. w motywach skargi kasacyjnej podano, że chociaż w tym zgłoszeniu użyto słownictwa "budowa budynku gospodarczego", to inwestorka "wskazała, że chodzi o budowę wiaty, która również jest budynkiem gospodarczym na sprzęt rolniczy i inny" oraz że dach tej wiaty będzie dwuspadowy. Powołując się na powyższe zgłoszenia w motywach skargi kasacyjnej podano, iż skarżąca miała prawo postawić 3 wiaty o łącznym metrażu 105 m², a "Jak wynika z dokumentów razem postawiono dwie wiaty o pow. 96 m², przy czym we wiacie, której budowę zgłoszono w dniu 21.01.2008 r. zmieniono dach na dwuspadowy, tak jak we wniosku z dnia 03.03.2011 r.". Tak więc nawet pomijając rozważania, czy zgłoszenie z 2 marca 2011 r. dotyczyło zamiaru budowy "budynku gospodarczego" czy "wiaty" i czy pojęcia te można traktować zamiennie, już z samego opisu zgłaszanych obiektów i z opisu tego, co w rzeczywistości zrealizowano wynika jednoznacznie, że sporny obiekt nie jest tym, co obejmowały zgłoszenia. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi dwóch niezależnych i niepowiązanych ze sobą konstrukcyjnie wiat, z których każda ma powierzchnię zabudowy do 50 m², lecz jest to obiekt będący jedną budowlą, zrealizowaną samowolnie, gdyż niezgodnie z dokonanymi zgłoszeniami. Zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., mający polegać na "odmowie przesłania skarżącej odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i stwierdzeniu, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczono skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń, podczas gdy postępowanie trwało w czasie pandemii covidowej i nie było możliwości osobistego zapoznania się z aktami i składania wniosków", stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakich konkretnie dokumentów, istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie przesłano jej i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczał, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, LEX nr 3589012). W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem, by w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.