II SA/Gl 431/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 14 stycznia 2022 r. nr GL.ZUO.2.470.5317.OZ.2018.AP/RKW-2022-494 w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Dyrektor Zarząd Zlewni Wód Polskich w Katowicach pismem z 15 listopada 2021 r. skierował do Gminy J. informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...] ZZ Katowice, OZ/II kwartał/2018. W piśmie tym ustalono opłatę zmienną za okres II kwartału 2018 r. w wysokości 5471,00 zł. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku B.. Opłata ta została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł. za 1m³) ilości odprowadzanych wód (7294,7 m³) i czasu (kwartał). Ilość odprowadzanych wód w kwartale została obliczona na postawie pozwolenia wodnoprawnego, które określa ilość wód w m³ na rok. Przedmiotowa opłata została określona na podstawie § 8 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 736). Prezydent Miasta J. pismem z 2 grudnia 2021 r. wniósł do wskazanego powyżej organu reklamację odnośnie informacji ustalającej wysokość kwartalnej opłaty zmiennej. W reklamacji tej podniesiono, że w odniesieniu do dwóch wylotów W 1 i W 2 ustalenie opłaty jest przedwczesne, ponieważ wyloty te nie są jeszcze gotowe. W reklamacji tej zakwestionowano także stan normatywny związany z ustalaniem przedmiotowej opłaty w oparciu o pozwolenia wodnoprawne wydane przed wejściem w życie ustawy z 2017 r. Prawo wodne. W konsekwencji posłużenie się danymi zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym uznać należy za nieprawidłowe. Na poparcie stawianych tez odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach decyzją z 14 stycznia 2022 r. nr GL.ZUO.2.470.5317.OZ.2018.AP/RKW-2022-494 wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233) orz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego określił Miastu J. za okres II kwartału 2018 r. w wysokości 4 029,00 zł. za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych do cieku B. wylotami W3 i W4. W uzasadnieniu decyzji przywołano wpierw dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania, a następnie zamieszczono stwierdzenie, że reklamacja jest częściowo zasadna. Organ odwoławczy ponownie przedstawił poszczególne czynności procesowe podejmowane w rozpoznawanej sprawie i podkreślił, że dokonał korekty swojego stanowiska, ponieważ w następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wyloty W1 i W2 nie są jeszcze czynne i w stosunku do nich niezbędna jest korekta ustalonej opłaty zmiennej a także podkreślono, że jej postanowieniami objęto jedynie wyloty W3 i W4. W ocenie organu stosownie do postanowień art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ustala się w formie informacji kwartalnej, a to oznacza, że opłata ta ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł. za 1m³) ilości odprowadzanych wód (7294,7 m³) i czasu branego pod uwagę (kwartał). W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odnosząc się do stosownych regulacji prawnych uznał opłatę zmienną za zaległość podatkową, od której ustalane są odsetki za zwłokę począwszy od upływu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Z decyzją tą nie zgodziło się Miasto J., które reprezentowane przez D. J. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu ustalenia opłaty maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na niekorzyść strony wbrew postanowieniom art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w rezultacie ustalenie spornej opłaty o pozwolenie wodnoprawne przyjęcie w oparciu o postanowienia prawa wodnego z 2001 r. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ujętych w otwarte lub zamknięty systemy kanalizacji oraz art. 7. Art. 7a § , art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 powyższego aktu poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w oparciu o postanowienia ustawy z 2001 r. W uzasadnieniu skargi zamieszczono argumentację przemawiająca za takim rozwiązaniem jak również odwołano się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczna argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Podkreślono w niej, że stanowisko organu administracji znajduje umocowanie w szeregu orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami tego postępowania sprowadza się do jednego zagadnienia, które rzutuje na możliwość ustalenia przedmiotowej opłaty i wysokość ustalanej opłaty zmiennej, a mianowicie czy pozwolenie wodnoprawne wydane pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. może mieć wykorzystanie przy ustalaniu opłaty przewidzianej ustawą Prawo wodne z 2017 r. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest art. 273 ust. 6 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Z kolei po myśli art. 272 ust. 5 tej ustawy wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Pozostałe przepisy przywoływane w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji posiadają charakter techniczny wskazujący na formę rozstrzygnięcia oraz zasady ustalania przedmiotowej opłaty. Obok przywołanych regulacji w polu widzenia należy mieć również art. 552a przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych; odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Treść przywołanych powyżej regulacji ustawy Prawo wodne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji wymagają samodzielnej interpretacji ze strony Sądu. Z brzmienia powyższych unormowań wynika, że ustalenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do cieku B. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, nadto ustawodawca w przepisie tym określił mechanizm ustalania tej opłaty i ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Przedstawiony mechanizm ustalania spornej opłaty nie budzi istotniejszych wątpliwości, przy jego analizie abstrakcyjnej. Wątpliwości takie rodzą się w momencie zestawienia ich z konkretną sytuacją faktyczną. Jak zostało zaznaczone już w części historycznej, wysokość ustalonej opłaty zmiennej, w następstwie zgłoszonej reklamacji została zmieniona, a w zasadzie obniżona, ponieważ jak wykazała to skarżąca Gmina wyloty W 1 i W 2 nie są jeszcze czynne i tym samym, nie jest możliwe ustalenie takiej opłaty z ich wykorzystaniem. Zatem zasadnie wypowiadający się w sprawie organ w kwestionowanej decyzji wyloty te pominął, a stosowną opłatę ustalił w oparciu o wyloty W 3 i W 4. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy kluczową rolę odgrywa w niej kwestia możliwości wykorzystania dla ustalenia tej opłaty postanowień pozwolenia wodnoprawnego wydanego w oparciu o postanowienia ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Sygnalizowana wątpliwość wynika z tego, że treść pozwolenia wodnoprawnego wydawanego w oparciu o postanowienia przywoływanej ustawy nie przystaje do regulacji przyjętych w nowej ustawie Prawo wodne z 2017 r. Wynika to z tego, że pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy z 2001 r. określa maksymalne ilości odprowadzanych wód, natomiast stosowna opłata winna być ustalana w oparciu o rzeczywistą ilość odprowadzanych wód. Skarżąca Gmina zasadnie dostrzega występującą rozbieżność i trafnie argumentuje, że postanowienia pozwolenia wodnoprawnego z 2001 r. są dla niej niekorzystne i nie powinna z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji. Trafność spostrzeżeń skarżącej Gminy nie zmienia jednak faktu, że ustawodawca w przywoływanym art. 552 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wskazał, że ustalenie opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2026 r. następują na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami czy też pomiarów dokonanych przez te organy w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Wskazaną regulację odnieść należy do stanu faktycznego, który występuje w rozpoznawanej sprawie. Otóż przedmiotem niniejszej sprawy jest opłata za II kwartał 2018 r., a zatem za okres, który już dawno temu minął i brak jest w tej chwili możliwości dokonania stosownych pomiarów. Oznacza to, że jedyną możliwością ustalenia przedmiotowej opłaty jest pozwolenie wodnoprawne, które zostało wydane w oparciu o unormowania pochodzące z 2001 r. Dostrzec należy przy tym, że ustawodawca w przywołanym przepisie nie dokonał konkretyzacji, czy pozwolenie wodnoprawne ma być wydane w oparciu o postanowienia ustawy z 2017 r. czy też każde pozwolenie wodnoprawne będzie stanowiło podstawę ustalenia tej opłaty. Skoro brak jest zawężenia do pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r. tym samym pod uwagę należy brać każde, które w danym momencie obowiązuje, tym bardziej, że byt prawny takiego pozwolenia nie uległ zmianie. Zmiana treści tego pozwolenia możliwa będzie po upływie jego obowiązywania, względnie w następstwie jego weryfikacji w drodze nadzwyczajnej procedury a mianowicie zmiany lub uchylenia. Takie działania w tym zakresie nie zostały podjęte, a to oznacza, że pozwolenie wodnoprawne, którym dysponuje Gmina jest wiążące i stanowi podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia. Zamieszczenie w tym pozwoleniu maksymalnej ilości odprowadzanych wód, wynikała z innych podstaw powodów niż ustalenie przedmiotowej opłaty, jednakże wolą ustawodawcy wyrażoną w sposób świadomy, postanowiono wykorzystać ten akt administracyjny. Tym samym rację ma skarżąca Gmina, gdy podnosi, że pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy z 2001 r. nie przystaje do omawianej opłaty, to jednak mając na uwadze treść analizowanych regulacji prawnych, przychylić należy się do stanowiska organu administracji publicznej wypowiadającego się w zaskarżonej decyzji. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca Gmina podniosła zarzut naruszenia art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu ustalenia opłaty maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących. Tak postawiony zarzut z punktu widzenia skarżącej Gminy jest zasadny, natomiast mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów a także realia rozpoznawanej sprawy zarzut en nie może być uwzględniony. Skoro bowiem ustawodawca dopuścił taki sposób ustalenia tej opłaty, tym samym podejmujące rozstrzygnięcie organy administracji publicznej były uprawnione do jej ustalenia. Na marginesie można ponownie podkreślić, że zgłaszany przez Gminę postulat ustalenia tej opłaty w oparciu o rzeczywistą ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie jest możliwy do zrealizowania, ponieważ w ramach niniejszego postepowania określana jest opłata za drugi kwartał 2018 r., a zatem nie jest możliwe ustalenie rzeczywistej ilość odprowadzanych wód. W konsekwencji zarzut ten nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi. Jako kolejny zarzut podniesiono w skardze naruszenie postanowień art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne z 2017 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na niekorzyść strony wbrew postanowieniom art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w rezultacie ustalenie spornej opłaty o pozwolenie wodnoprawne przyjęcie w oparciu o postanowienia prawa wodnego z 2001 r. Na tak sformułowany zarzut została już udzielona odpowiedź i nie jest zasadnym powielanie tych rozważań. Zatem także i ten zarzut nie może zyskać aprobaty ze strony składu orzekającego i nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. W ramach rozpoznawanej skargi podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ujętych w otwarte lub zamknięty systemy kanalizacji oraz art. 7. Art. 7a § , art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 powyższego aktu poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w oparciu o postanowienia ustawy z 2001 r. Na tak sformułowany zarzut w ramach powyższych rozważań udzielona została odpowiedź, tym samym zbędnym jest powielanie tych rozważań. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 271 Prawa wodnego poprzez ustalenie zmiennej opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Organ zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił. W świetle powyższych okoliczności wniesioną skargę należy uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na marginesie można zauważyć, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie podjęte zostało w oparciu o informacje przekazane przez samą skarżącą Gminę. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postepowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie jest zasadny, albowiem wszystkie dane służące ustaleniu wysokości kwestionowanej opłaty przekazała skarżąca Gmina. Przeprowadzona z urzędu analiza prawidłowości decyzji poddanej kontroli tutejszego Sądu nie wykazała, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Zamieszczone w przedmiotowej decyzji obliczenia co do wysokości ponoszonej przez Miasto opłaty zmiennej nie budzą zastrzeżeń i w ramach prowadzonego postępowania adresat rozstrzygnięcia nie zgłaszał zastrzeżeń i nie kwestionował zamieszczonych w niej danych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę .