III SAB/Gl 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. O. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; 3) zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. O. (dalej jako skarżący) pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. zwrócił się, za pośrednictwem platformy ePUAP, do Burmistrza Miasta Z. (dalej zwanego Burmistrzem) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zużycia energii elektrycznej przez Miasto Z. od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 listopada 2021 r. poprzez wskazanie: roku, numeru tygodnia w roku, zużycia w kW/h w godzinach od 8.00 do 20.00 oraz zużycia w kW/h w godzinach od 20.00 do 8.00. Skarżący wniósł o przesłanie powyższych informacji w formie plików edytowalnych Excel oraz PDF na podany we wniosku adres skrzynki na platformie e-PUAP. Następnie skarżący w dniu 22 grudnia 2021 r. (godz. 11:16) drogą elektroniczną, za pośrednictwem Burmistrza, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność tego organu dotyczącą rozpoznania wskazanego na wstępie wniosku. Skarżący podkreślił, że pomimo skutecznego wniesienia wniosku nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Tego samego dnia (godz. 12:27) skarżącemu przesłane zostało pismo Burmistrza z dnia 14 grudnia 2021 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 6 grudnia 2021 r. W piśmie tym wskazano na brak możliwości udzielenia tak szczegółowych informacji. Wyjaśniono, że obecnie w ramach umów kompleksowych i grupy zakupowej rozliczanych jest 160 punktów poboru energii. Podano, że zużycie energii elektrycznej jest rozliczane w okresach 2-miesięcznych, prognozowanych lub rocznych, na podstawie zdalnych odczytów lub fizycznego odczytu dokonywanego przez pracowników zakładu energetycznego. Zwrócono uwagę na brak informacji od zakładu energetycznego o danych zużycia energii w rozbiciu na wnioskowane dane, co wynika z braku konieczności takich danych do rozliczenia zużycia energii, ograniczeń technicznych zamontowanych liczników oraz braku takiego obowiązku po stronie zakładu energetycznego. Dodatkowo poinformowano, że punkty poboru energii elektrycznej mają różny charakter (urządzenia komunalne, budynki administracyjne, oświetlenie uliczne itp.), a zużycie energii może być nieregularne lub okazjonalne (np. lodowisko). Podano, że punkty poboru posiadają różne taryfy, były w przebudowie, powstały nowe obiekty lub odczyty liczników odbywały się w nieregularny sposób przez co wskazanie zużycia energii w tych samych okresach roku może się okresowo różnić. Jednocześnie w piśmie zawarta została informacja dotycząca łącznego planowego zużycia energii w latach 2019-2021 r. z podziałem na każdy rok. W związku udzieloną przez Burmistrza odpowiedzią skarżący w dniu 22 grudnia 2022 r. złożył ponowne pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym potwierdził udostępnienie mu w tym dniu informacji publicznej w zakresie ogólnym bez podania rozbicia, zgodnie z jego wnioskiem. Skarżący zatem zarzucił Burmistrzowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej zwana u.d.i.p.) poprzez częściowe zrealizowanie jego wniosku. Wystąpił o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia jego wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. przekazanie rozbicia zużycia prądu za każdy tydzień we wnioskowanym okresie z podziałem na podane godziny. Skarżący powołał się na informacje zawarte w mediach społecznościowych, w oparciu o które wywiódł, że żądane dane powinny być mu udostępnione. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. Jednocześnie wskazał, że nie jest możliwe wytworzenie żądanych przez skarżącego informacji w wyniku podjęcia procesu przetwarzania danych zawartych w zasobach informacyjnych Urzędu Miejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Jednocześnie wyjaśnić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej zwana jak dotychczas u.d.i.p.), kształtując prawo do informacji publicznej, a także określając zasady i tryb jej udostępniania. Określenie więc, czy w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zachodzi bezczynność wymaga odniesienia się do przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie było także przedmiotem sporu to, że wniosek skarżącego w zakresie zużycia energii elektrycznej przez Miasto dotyczył informacji publicznej. Rozważenia wymagała natomiast kompletność udzielenia skarżącemu informacji publicznej. Wskazać ponownie należy, że w odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2021 r. zawarta została informacja dotycząca łącznego planowego zużycia energii w latach 2019-2021 r. z podziałem na każdy rok. Skarżący jednakże domagał się rozbicia tych danych za każdy tydzień we wnioskowanym okresie oraz z podziałem godzinowym (zużycie kW/h w godzinach od 8.00 do 20.00 oraz zużycie w kW/h w godzinach od 20.00 do 8.00). Z kolei Burmistrz podał, że nie posiada od zakładu energetycznego informacji w takim rozbiciu danych. Co oznacza, że informacje te nie mogą być skarżącemu udostępnione. Wyjaśnił przy tym dlaczego nie posiada tak szczegółowych informacji dotyczących zużycia energii elektrycznej przez Miasto. Zdaniem Sądu podjęte przez organ działania w omawianym powyżej zakresie ocenić należy jako prawidłowe i nie można im postawić zarzutu naruszenia prawa. W świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15). Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Zdaniem Sądu odpowiedź organu o częściowym nieposiadaniu informacji w sposób rzetelny wyjaśnia powody, dla których Burmistrz w posiadaniu tak szczegółowych informacji związanych ze zużyciem energii nie znajduje się. Nadto Sąd nie znalazł podstaw do podważenia ich wiarygodności. Przy czym podkreślić należy, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, zatem nie jest rzeczą Sądu sprawdzanie, czy organ, który twierdzi, że daną informacją nie dysponuje, rzeczywiście ją posiada. Z kolei, nie ulega wątpliwości, że w ramach posiadanych informacji publicznych, a zatem związanych z rocznym zużyciem energii elektrycznej, Burmistrz udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej okoliczności przesądzają o tym, że nie doszło do zarzucanej skargą bezczynności w zakresie kompletności udzielonej skarżącemu informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że Burmistrz nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku. Jak słusznie zauważył bowiem skarżący, termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek upłynął po 14 dniach od jego wpływu, a w momencie wniesienia przez niego skargi (22 grudnia 2021 r. godz. 11.16) odpowiedź nie została udzielona. Ponownie wskazać należy, że treść art. 13 u.d.i.p. zobowiązywała Burmistrza do udzielenia odpowiedzi bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli zatem wniosek wpłynął drogą elektroniczną w dniu 6 grudnia 2021 r. to powyższy termin upłynął z dniem 20 grudnia 2021 r. Tymczasem odpowiedź Burmistrza datowana na 14 grudnia 2021 r. została skarżącemu udzielona (przesłana na adres e-PUAP podany we wniosku) dopiero w dniu 22 grudnia 2021 r. godz. 12:27. Przy czym Burmistrz, mimo, że w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. powołał się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. to nie dokonał, po myśli tego przepisu, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomienia o powodach opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi oraz o terminie, w jakim to nastąpi. Powyższe spowodowało, że Sąd uznał, iż w sprawie miała miejsce bezczynność po stronie Burmistrza, która ustała po 22 grudnia 2022 r. Z tego względu Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (również punkt 1 wyroku). W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., gdyż Burmistrz udzielił posiadaną informację publiczną oraz wskazał, że nie posiada informacji we wskazanym przez skarżącego stopniu szczegółowości, podając przyczyny tego braku. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne (2 dni). Tymczasem, zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Pomimo, że w momencie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności to wobec udzielenia skarżącemu odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2021 r. przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Sąd obowiązany był zatem, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania, obejmującego uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.(punkt 3 wyroku).