II SA/Op 429/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. C. i D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r., nr SKO.40.782.2017.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 8 lutego 2017 r., nr PS.PR.8250.1.962.2016. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. C. oraz D. C., zwanych dalej także "skarżącymi", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 31 maja 2017 r., nr SKO.40.782.2017.śr, utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Burmistrza Nysy, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", decyzję Zastępcy Burmistrza Nysy z dnia 8 lutego 2017 r., nr PS.PR.8250.1.962.2016, odmawiającą przyznania skarżącym świadczenia pieniężnego – bonu wychowawczego w kwocie 500 zł na dziecko Z. C., na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. skarżący wystąpili do organu pierwszej instancji o przyznanie świadczenia pieniężnego – bonu wychowawczego w kwocie 500 zł na dziecko Z. C., urodzoną [...], na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Do wniosku skarżący dołączyli dokumenty obrazujące ich sytuację materialną. Decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał § 4 ust. 1 w związku z § 5 ust. 3 Regulaminu przyznawania bonu wychowawczego, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2016 r. poz. 2159 i z 2017 r. poz. 277). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy środki zabezpieczone w budżecie Gminy na dany rok na cel wypłaty świadczenia wychowawczego nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wymienionym w Regulaminie, to osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w § 3 ust. 1 świadczenie nie zostanie przyznane. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 maja 2017 r. utrzymało w mocy odmowne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumentację organu pierwszej instancji, szeroko omawiając § 4 ust. 1 w związku z § 5 ust. 3 Regulaminu przyznawania bonu wychowawczego, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego", które to przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zakwestionowali rozstrzygnięcia organów obu instancji i podjęli polemikę z argumentacją przedstawioną w ich uzasadnieniach. W szczególności zwrócili uwagę, że organy błędnie przyjęły, że wykonywanie pracy przez K. C. na podstawie umowy członkowskiej z R. w W. wyklucza ich pierwszeństwo w otrzymaniu świadczenia określone w § 5 ust. 1 Regulaminu. Wskazali, że jest to stosunek pracy, który uprawnia ich – jako rodziców dziecka w wieku od ukończenia 36 miesiąca życia do ukończenia 6 lat – do otrzymania świadczenia na podstawie wskazanego przepisu Regulaminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte m. in. na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16, która to uchwała ustanawia świadczenie pieniężne w formie bonu wychowawczego, a w załączniku – określa Regulamin szczegółowych zasad przyznawania i wysokość świadczeń. Sądowi z urzędu było znane, że opisana uchwała Rady Miejskiej w Nysie została zaskarżona do tutejszego Sądu i stanowiła przedmiot odrębnej sprawy o sygn. akt II SA/Op 67/17. Sprawa ta nie została jeszcze prawomocnie zakończona, co wpływało znacząco na przebieg postępowania w niniejszej sprawie, gdyż od wyniku postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Op 67/17 zależała ocena legalności decyzji Kolegium utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego". Sąd uznał, że nie jest możliwe rozpoznanie skargi w przedmiocie prawidłowości przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy kontroli Sądu poddana została uchwała, której zapisy stanowią podstawę zarzutów tejże skargi i jednocześnie stanowią podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Z tego względu Sąd postanowił zawiesić z urzędu toczące się postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16, w sprawie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 3674/18, oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku przez Fundację I. z siedzibą w W. i Gminę Nysa. Postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaistnienie którejś z powyższych sytuacji obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej "K.p.a.", lub w innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do postanowienia sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych względów niż te w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organy orzekające w sprawie była uchwała Nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego". Jako akt prawa miejscowego należy ona do konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nałożenie przez sąd administracyjny sankcji nieważności wpływa na zdolność aktu administracyjnego (indywidualnego lub generalnego) do wywoływania skutków uznanych przez prawo. Akty lub czynności, wobec których sąd administracyjny zastosował sankcję nieważności istnieją, ale ich skutki prawne nie zostają uznane przez prawo. Sankcja nieważności wyrażona w wyroku sądu administracyjnego działa więc ex tunc oraz ex nunc. Oznacza to, że uchwała lub akt prawa miejscowego od chwili uzyskania przez wyrok sądu stwierdzający ich nieważność przymiotu prawomocności nie wywołują już skutków prawnych na przyszłość, a skutki, które wywołały do chwili stwierdzenia nieważności, uznaje się za nieistniejące. Zastosowanie wobec wadliwych aktów prawa miejscowego sankcji nieważności powoduje, iż akt był niezdolny do wywołania skutków prawnych. Uchwała lub akt, którego taki wyrok dotyczy, są nieważne od samego początku. Innymi słowy na skutek prawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność tej uchwały w systemie źródeł prawa lokalnego na terenie Gminy Nysa ten akt normatywny przestał wywoływać skutki prawne, czyli następczo okazało się, że nie może i nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania kwestionowanych decyzji. Konsekwencją prawną uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na akt prawa miejscowego i stwierdzenia jego nieważności jest wadliwość wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych (podatkowych) i postanowień. Teoria wadliwości decyzji, jako punkt wyjścia przyjmuje założenie istnienia gradacji wad, których ciężar powoduje określone konsekwencje w zakresie skutków prawnych decyzji. Twierdzenie to legło u podstaw podziału wadliwych decyzji na nieważne oraz wzruszane (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 28.). Koncepcja nieważności opiera się na założeniu, iż decyzje nieważne nie wywołują skutku prawnego od momentu wydania, są aktami pozornymi, nie istniejącymi, nie mającymi mocy prawnej. Natomiast koncepcja wzruszalności decyzji opiera się na założeniu, iż decyzje wzruszalne wywołują skutki prawne, mają moc obowiązującą do czasu wycofania z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 147 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (czyli uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Chodzi tu zatem o zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniona przez sąd uchwała lub akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., lub w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.). W literaturze wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por.: B. Adamiak, Wadliwość..., s. 22-23). Podobny pogląd wyrażany jest współcześnie orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 1490/15, CBOSA) NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 K.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 P.p.s.a. Podobnie w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2868/12, CBOSA). Skoro w art. 147 § 2 P.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności. Niemniej art. 147 § 2 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia aktu indywidualnego, które miałoby nastąpić w wykonaniu orzeczenia sądu administracyjnego. Przepis ten posiada jedynie charakter normy odsyłającej do trybu, w którym ma to nastąpić. Oznacza to, że art. 147 § 2 P.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 P.p.s.a., po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 P.p.s.a. miałby zastosowanie. W polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy prawne do wznowienia postępowania administracyjnego nie posiadają jednolitego charakteru. Nie można twierdzić, że są to jedynie kwalifikowane wady procesowe tkwiące w postępowaniu organu administracji publicznej poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę materialną, chociaż statystycznie stanowią najczęstszą przyczynę wznowienia postępowania. Współcześnie przyjmuje się, że owa weryfikacja musi nastąpić nie tylko wówczas, gdy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji dotknięte było kwalifikowaną wadą wyliczoną w przepisach prawa procesowego, ale także wówczas, gdy stan faktyczny bądź stan prawny, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, okazał się następczo inny. Następcza zmiana stanu prawnego, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie dotyczy zmian legislacyjnych, przeprowadzonych przez ustawodawcę po rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji publicznej sprawy indywidualnej decyzją ostateczną, lecz obejmuje eliminację podstawy prawnej wydania decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną. Skoro eliminacja taka następuje na skutek dokonanej w wyroku TK negatywnej oceny zgodności z Konstytucją RP tej podstawy prawnej (art. 145a K.p.a.) lub negatywnej oceny TSUE (art. 240 § 1 pkt 11 O.p.), to nie ma przeszkód, aby skutek eliminacji przez sąd administracyjny podstawy prawnej działania administracji wyrażonej w aktach prawa miejscowego również traktować jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że art. 147 § 2 P.p.s.a. wyraźnie stanowi o "wzruszeniu" w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Uznanie, że wydanie decyzji lub postanowienia na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oznacza, iż sąd administracyjny, rozpoznający następnie skargę na akty indywidualne, których podstawę wydania stanowiły wskazane wyżej akty generalne, skargę tę uwzględni, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.