II GSK 812/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt. VI SA/Wa 2302/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2302/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wystąpienie pokontrolne, wydane po przeprowadzeniu kontroli, jak również stanowisko organu zajęte w związku z zastrzeżeniami do wystąpienia pokontrolnego, nie są aktami ani czynnościami z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Jako przykład Sąd podał art. 154 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach"), gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 161 ustawy. Zatem skoro ustawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 161 ust. 3, art. 160 oraz art. 61s ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 3 § pkt 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") przez ich błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2021 r. polegające na nieuwzględnieniu zażalenia na czynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2021 r. w zakresie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 października 2020 r., nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków spółki wynikających z art. 61 s ust. 2 pkt 3 ustawy, skoro potwierdza ono obowiązek nałożenia na stronę skarżącą sankcji w skonkretyzowanej kwocie 688 123,90 złotych, 2. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w motywach wyroku możliwości lub braku możliwości zaskarżenia przez Spółkę innego akt administracyjnego, niż zaskarżona czynności Prezesa NFZ, a konkretnie pominięcie, czy wykonanie przez NFZ sankcji (finansowej) nałożonej na mocy wystąpienia pokontrolnego wymaga uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, czy też sankcja podlega wykonaniu wyłączenie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ, 3. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie Prezesa NFZ zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zastrzeżeń co do wystąpienia pokontrolnego, mimo że podlega ono kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § pkt 2 pkt 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: nota księgowa NFZ z dnia 18 sierpnia 2021 r., oświadczenie o potrąceniu z dnia 7 października 2021 r. , oświadczenie o potrąceniu z dnia 11 października 2021 r., oświadczenie o potrąceniu z dnia 12 października 2021 r. na okoliczność wykonania przez NFZ sankcji nałożonych na spółkę na mocy wystąpienia pokontrolnego utrzymanego w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Prezesa NFZ w kwocie 266 327.03 złotych, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, a także bezpośredniego i istotnego wpływu zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ na uprawnienia i obowiązki adresata wystąpienia pokontrolnego, określone w art. 61s ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazującego na niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Pismo Prezesa NFZ wydane z uwzględnieniem regulacji prawnych, o których mowa w art.160 i art.161 ust.1 u..ś.o.z. odnosi się do czynności związanych z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej. Natomiast z treści art. 155 u.ś.o.z. wynika jednoznacznie, że do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że przepisy kodeksu cywilnego będą miały zastosowanie w zakresie realizacji już zawartych umów - a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. wydanym w sprawie sygnatura akt IV CSK 536/13 Sąd Najwyższy wskazał, że umowa o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej kreuje między świadczeniodawcą a Funduszem stosunek zobowiązaniowy, do którego-jeżeli przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie stanowią inaczej-stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z regulacji zawartych w art. 160 i art. 161 u.ś.o.z. wynika, że na czynność Prezesa NFZ lub dyrektora dotyczącą realizacji zawartej już umowy przysługuje zażalenie, które za pośrednictwem właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego składa się do Prezesa NFZ. W przypadku nie uwzględnienia zażalenia świadczeniodawcy przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NFZ. Przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dają podstaw do przyjęcia, iż w omawianym zakresie dopuszczalne jest postępowanie przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że stanowisko organu w zakresie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego nie może być aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił charakter prawny rozstrzygnięcia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Ponadto należy wskazać, że w kolejnym dziale ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dział VII) w odniesieniu do sprawowanego przez Ministra Zdrowia nadzoru nad działalnością świadczeniodawców w zakresie realizacji umów z NFZ ustawodawca przewidział wprost (art. 181 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 3), iż Minister Zdrowia wydaje decyzje administracyjne w razie stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie takiej kontroli. Takie decyzje – z mocy art. 184 tej ustawy – mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że takiej regulacji brak jest w art. 161 ustawy o świadczeniach. Skoro ustawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. Zauważyć także należy, że kolejnym elementem aktów lub czynności jest element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżone w rozpatrywanej sprawie pismo ich nie spełnia. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, iż sformułowanie "dotyczy", użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.a, odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, ale odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń jako niezasadnych wskazuje na określony w wystąpieniu pokontrolnym stan faktyczny i przyjęte skutki finansowe w postaci zwrotu nienależnie przekazanych środków finansowych oraz kary umownej. Stosownie zaś do postanowienia art. 61u ust. 1 ustawy Prezes NFZ pobiera lub dochodzi należności wynikających z kar określonych w wystąpieniu pokontrolnym, jeżeli ich kwota określona dla danego podmiotu kontrolowanego, w dniu podpisania wystąpienia pokontrolnego, jednorazowo przekracza 500 zł. Zgodnie natomiast z art. 155 ust. 1 ustawy do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W konsekwencji kwestie związane z zawartą umową, jej wykonywaniem i zasadnością naliczenia kary umownej są przedmiotem oceny na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Wszelkie zatem próby podważenia stanowiska organu związanego z zasadnością naliczonej kary umownej bądź wezwania do zwrotu określonych należności pieniężnych pozostają poza zakresem właściwości sądu administracyjnego. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej należy także zauważyć i przypomnieć że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10). Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.