VII SA/Wa 690/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Milicka - Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia H. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB w [...]") z dnia 18 listopada 2021 r., Nr [...]- wstrzymujące budowę muru oporowego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 23 września 2021 r. poinformowano urząd, iż w miejscowości [...] od strony ulicy [...] prowadzone są przez H. P. roboty budowlane. W wyniku powyższego w dniu 14 października 2021 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili oględziny podczas których stwierdził, że wzdłuż działki [...] w kierunku północnym przy granicy z działką [...] stanowiącą drogę gminną (ul. [...]) znajduje się mur betonowy z wystającymi elementami stalowymi o długości 20,95 m, wysokości od 1,06 do 1,10 m. Od strony działki [...] wysokość muru mierząc od przyległego terenu wynosi od 0,25 do 0,47 m. Współwłaściciele posesji oświadczyli do protokołu kontroli, że nie wyrazili zgody na budowę muru oporowego przez H. P.. PINB w [...] w dniu 20 października 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu muru oporowego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] (od strony ul. [...]) położonej w miejscowości [...]. W wyniku podjętych czynności, organ I instancji uznał, że inwestor samowolnie wybudował mur oporowy, na który wymagane było pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r., Nr [...]wstrzymał budowę muru oporowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], informując Inwestora o możliwości i warunkach złożenia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego oraz o sposobie obliczenia opłaty legalizacyjnej. H. P. złożył w ustawowym terminie zażalenie na w/w postanowienie. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że organ powiatowy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7, 8,10 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. [...]WINB wyjaśnił, że z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Jakkolwiek ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego", to jednak posługuje się pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem, decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe, tj. mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, czy spływu wód z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli zatem sam Skarżący twierdzi, iż funkcją spornej konstrukcji jest "ochrona przez wylewaniem się opadów atmosferycznych", na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Podsumowując betonowa konstrukcja znajdująca się na działce nr ew. 402/8, położonej w miejscowości Żelków-Kolonia, gmina [...] (w zależności od miejsca pomiaru) o długości 20,95 m i wysokości zmiennej 1,06 - 1,10 m i od 0,25 - 0,47m, stanowi w ocenie [...]WINB budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Jak wskazano wcześniej, mur oporowy ma za zadanie zabezpieczenie terenu, przed osuwaniem się gruntu, czy spływem wód opadowych z terenu położonego wyżej. Organ II instancji zauważył, że budowa przedmiotowego muru oporowego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor nie dysponuje. [...]WINB wskazał, że sentencja skarżonego postanowienia PINB w [...] odpowiada dyspozycji z przepisu 48 ust. 3 p.b. PINB w Siedlcach prawidłowo poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, właściwie wyliczając jej wysokość. Organ wyjaśnił, że przepisy art. 48 ust. 1-3 p.b. jest to procedura zmierzająca do legalizacji samowolnie budowanego obiektu, a dopiero niewykonanie obowiązków prowadzi do nakazania rozbiórki. Podkreślenia wymaga etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Na obecnym etapie przedmiotowego postępowania należy utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 listopada 2021 r. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu dotyczących tego jakoby roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego muru oporowego zostały wykonane w związku z zaleceniem Wójta Gminy [...],[...]WINB zauważa, iż decyzja tego organu z dnia 13 listopada 2015 r. została uchylona na mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., czego następstwem była decyzja z dnia 16 października 2020r. odmawiająca wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w stosunku do współwłaścicieli działek nr ewid. [...]. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. P.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy muru oporowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], i poinformowania inwestora o możliwości i warunkach złożenia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego oraz o sposobie obliczenia opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z ustaleń organów dokonanych przede wszystkim na podstawie oględzin przeprowadzonych przez przedstawicieli organu I instancji w dniu 14 października 2021r.- wzdłuż działki [...] w kierunku północnym przy granicy z działką [...] stanowiącą drogę gminną (ul. [...]) znajduje się mur betonowy z wystającymi elementami stalowymi o długości 20,95 m, wysokości od 1,06 do 1,10 m. Od strony działki [...] wysokość muru mierząc od przyległego terenu wynosi od 0,25 do 0,47 m. Ustalenia organu znajdują potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin. Powyższe roboty zostały wykonane przez H. P. w okresie jesienno-zimowym 2021r., bez zgody współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust.1). Pozwolenia na budowę wymagało natomiast wykonywanie robót budowlanych stanowiących budowlę, którą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Słusznie organy zakwalifikowały wykonywane roboty budowlane jako mur oporowy, którego realizacja z myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymagała pozwolenia na budowę. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że postępujący rozwój budownictwa, technologii budowania, a także materiałów budowlanych, jakie stosuje się w budownictwie wymaga spoglądania na obiekty budowlane z perspektywy funkcji jakie spełnia, a nie przekonanie inwestora o tym, do czego służy ostateczny efekt jego robót budowlanych. "Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu obiektu jako oporowego ma funkcja jaką ten obiekt pełni. Mury oporowe mają przede wszystkim zabezpieczać dany teren przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Natomiast funkcją ogrodzenia jest oddzielenie od siebie sąsiadujących terenów. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji (obiektu) jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi – o czym może również świadczyć charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność konstrukcji – należy uznać, że stanowi mur oporowy." (wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17, dostępny w CBOSA). O ile mur oporowy może jednocześnie pełnić funkcję ogrodzenia, przy jego kwalifikacji w tym zakresie, a także ustaleniu, czy jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne jest uwzględnienie jego zasadniczej funkcji. Stanowi ona bowiem przesłankę kwalifikacji określonego obiektu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 780/15, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje, np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia, wskazane w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 660/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 556/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 285/13, dostępne w CBOSA). Skoro to funkcja przesądza o charakterze danego obiektu, którego realizacja wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, a w niniejszej sprawie bezspornym jest to, że konstrukcja realizowana przez skarżącego jest murem oporowym, nie da się zakwalifikować go jako ogrodzenia zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia faktu prowadzonych robót, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że dla kwalifikacji robót budowlanych jako budowli, w szczególności zaś dla ustalenia czy określony mur na działce budowlanej korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, istotne jest ustalenie co powstało w wyniku wykonywania robót oraz w jakim celu roboty były wykonywane. Betonowa konstrukcja znajdująca się na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] (w zależności od miejsca pomiaru) o długości 20,95 m i wysokości zmiennej 1,06 - 1,10 m i od 0,25 - 0,47m, stanowi niewątpliwie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdzenie niedotrzymania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, według brzmienia przepisów Prawa budowlanego z daty prowadzenia tego postępowania. Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej po 19 września 2020 r., zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianie z tą datą następującej. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1); w postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3); na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4); postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Prawidłowo stosując powyższe przepisy organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie robót budowlanych oraz poinformowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji, czyli orzeczenia ostatecznego (art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, został również bez naruszenia prawa pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczenia . Zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust. 1); stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2); kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Organ pierwszej instancji zaliczył sporną budowlę do kategorii VIII (inne budowle), dla których współczynnik kategorii wynosi 5,0 a współczynnik wielkości 1. Wskazał również na możliwość pięćdziesięciokrotnego podwyższenia opłaty zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił więc sposób obliczenia opłaty, która wyniesie 125.000 zł. Poinformował również skarżącego o charakterze dokumentów legalizacyjnych, jakie powinny być złożone do wniosku o legalizację ( uzasadnienie postanowienia organu I instancji). Należy także zauważyć, że postępowanie administracyjne poprowadzone zostało w sposób, który obiektywnie nie wskazuje na podważenie zaufania do organów władzy publicznej. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w ocenie prawnej wyważono zarówno interes społeczny jak i słuszny interes inwestora (mając na uwadze reglamentację procesu budowlanego), a stanowiska organów wynikają z uzasadnień wydanych postanowień Nie doszło więc również do naruszenia art. 7 czy art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący jest inwestorem, czemu nie zaprzeczał w toku postępowania, zatem osobą, do której zaskarżone postanowienie mogło być kierowane na zasadzie art. 52 Prawa budowlanego. Tym bardziej, że skarżący nie posiada tytułu pranego do działki nr ew. 402/8, a jego działania budowlane nie znajdują akceptacji właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w skardze wskazujących ,że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego muru oporowego zostały wykonane w związku ze sprawą dotyczącą naruszenia stosunków wodnych, Sąd zauważa, iż ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia 19 listopada 2020r. utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2020r. o odmowie wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust 3 Prawa wodnego w stosunku do współwłaścicieli działek nr ewid. [...]. Brak więc było jakiejkolwiek podstawy prawnej dla podjęcia przedmiotowych robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w postępowaniu uproszczonym, gdyż zaskarżone zostało postanowienie, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).