I SA/Wa 1291/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r., działając w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1190, dalej: u.g.n.), na skutek zażalenia wniesionego przez G. B. i M. B. na postanowienie Starosty P. z 28 stycznia 2021 r. dotyczące odmowy wszczęcia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie R. w miejscowości W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dawna działka nr [...] o pow. 1,37 ha z obrębu W., uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uwzględnił, że wnioskiem z 9 grudnia 2020 r., skierowanym do Starosty P., G. B. i M. B., wystąpili z roszczeniem o zwrot opisanej wyżej nieruchomości położonej w miejscowości W. wskazując, że nieruchomość ta została przejęta na cel publiczny - budowę oczyszczalni ścieków, który nie został zrealizowany do dnia złożenia wniosku o zwrot. Starosta P. w ramach wstępnego rozpoznania sprawy uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie została nabyta na rzecz Gminy R. w drodze umowy zawartej pod przymusem administracyjnym odebrania nieruchomości i w oparciu o powyższe ustalenie postanowieniem z 28 stycznia 2021 r. odmówił wszczęcia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. postępowania z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W zażaleniu na postanowienie Starosty P. G. B. i M. B. podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 u.g.n. oraz art. 15a i art. 71 ustawy o zamówieniach publicznych. Wojewoda Mazowiecki uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i jednocześnie nie ma podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ocenie Wojewody, w odniesieniu do pierwszej przesłanki istotnym pozostaje, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym na wniosek osoby uprawnionej do jej wszczęcia, do czego wprost zobowiązuje przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Z treści tego przepisu wynika, że uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest poprzedni właściciel nieruchomości wywłaszczonej oraz spadkobiercy tych osób, legitymujący się postanowieniem sądowym o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnym poświadczeniem dziedziczenia bądź też umową o nabyciu spadku od spadkobiercy. W ocenie Wojewody, Starosta P. prawidłowo przyjął, że G. B. i M. B. mogą występować w charakterze stron postępowania jako poprzedni właściciele nieruchomości. Dalej Wojewoda zaznaczył, że jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Starosty P., kluczową przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest zaistnienie w sprawie innej uzasadnionej przyczyny, czyli drugiej z przesłanek zawartych w art. 61 a § 1 k.p.a. "Inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, jest przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż nie ma podstawy prawnej do prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia merytorycznego co do zwrotu nieruchomości zgodnie z przepisami art. 136-142 u.g.n., bowiem nie miało miejsca wywłaszczenie nieruchomości, a dobrowolne jej zbycie przez współwłaścicieli na rzecz Gminy R. w formie aktu notarialnego, zaś ww. przepisy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości zwrotu nieruchomości. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowaną w przepisach art. 136-142 u.g.n., stosuje się nie tylko do tych nieruchomości, do których przysługujące prawa rzeczowe zostały odebrane w drodze wywłaszczenia orzeczonego indywidualnym aktem administracyjnym, ale także do tych nieruchomości, których przejęcie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło wskutek czynności, które bezpośrednio poprzedzają wydanie decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu u.g.n., tj. w drodze umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 interpretującym zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie którego art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. - w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie - jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał akcentował szerokie pojmowanie konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, które wykracza swoim zakresem poza pojęcie określone w u.g.n. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości we wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zakres możliwości żądania zwrotu powinien wyznaczać przede wszystkim art. 21 ust. 2 Konstytucji i nie powinna go determinować bieżąca treść regulacji ustawowej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, Wojewoda wskazał, że podstawą nabycia na rzecz Gminy R. nieruchomości objętej zaskarżonym postanowieniem był akt notarialny rep. [...] zawarty w dniu [...] grudnia 2003 r. między G. B. i M. B. a P. I. i L. K. reprezentującymi Gminę R. W treści § 1 ww. aktu widnieje zapis, iż załączono do niego protokół z rokowań z [...] listopada 2003 r. zawarty pomiędzy stronami przystępującymi do aktu, w którym ustalono cenę nieruchomości na kwotę 602.800,00 zł, a także ustalono, iż nabycie nieruchomości następuje z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków, jako inwestycji stanowiącej cel publiczny stosownie do art. 6 pkt 3 u.g.n. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz wskazaną w zaskarżonym postanowieniu przyczynę odmowy wszczęcia postępowania zwrotowego Wojewoda stwierdził, że odmowa wszczęcia nie znajduje podstaw prawnych w przepisach art. 136-142 u.g.n. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. W ocenie Wojewody, organ I instancji badając negatywne przesłanki wszczęcia postępowania związane z zaistnieniem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, błędnie ustalił, że w przedmiotowej sprawie przywołane przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to także, że organ dokonał analizy przepisów prawa w zakresie zwrotu, które doprowadziły do takich konkluzji. Sprawa została zbadana merytorycznie i nie zachodzi w takiej sytuacji możliwość zastosowania art. 61a k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, zaś w niniejszej sprawie okoliczności te nie są całkowicie bezsporne. Do ich jednoznacznego stwierdzenia konieczne jest, zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego nastąpi pozyskanie, włączenie materiału dowodowego i analiza akt związanych z wywłaszczeniem nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia - dopiero wówczas organ może ocenić istnienie przesłanek negatywnych i pozytywnych zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że jeżeli podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania powołuje się na istnienie interesu prawnego, które umożliwia mu uzyskanie autorytatywnego rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest wszcząć postępowanie administracyjne i dopiero w jego toku rozstrzygnąć o istnieniu takiego interesu, wydając ostatecznie rozstrzygnięcie merytoryczne (o ile taki interes zaistniał) lub umarzając postępowanie (w przypadku jego braku). Wskazuje się bowiem, że interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli zatem wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Reasumując, Wojewoda wskazał, że w ramach rozpatrzenia wniosku G. B. i M. B. o zwrot nieruchomości, Starosta P. winien wszcząć postępowanie, uwzględniając wyżej przedstawione uwagi dotyczące kierunków postępowania wyjaśniającego, prawidłowo ustalić stan faktyczny pozwalający na jednoznaczne określenie możliwości zwrotu, tak aby podjęte rozstrzygnięcie bazowało na niewątpliwych i przekonujących argumentach. W sprawie, organ jest zobowiązany wydać decyzję w oparciu o przepis art. 136 i nast. u.g.n. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina R., reprezentowana przez Wójta, podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, tj. postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że umowa nabycia na rzecz Gminy R. nieruchomości objętej zaskarżonym postanowieniem zawarta w formie aktu notarialnego rep. [...] w dniu [...] grudnia 2003 r. między G. B. i M. B. a Gminą R. stanowiła umowę, o której mowa w art. 114 u.g.n., 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej bez tzw. przymusu wywłaszczeniowego. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz Gminy R. zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wojewoda Mazowiecki odpowiadając na skargę podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Dla oceny kasacyjnego postanowienia Wojewody Mazowieckiego istotnym pozostaje regulacja art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten stanowił podstawę uchylonego przez Wojewodę postanowienia Starosty P. z 28 stycznia 2021 r. odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek G. B. i M. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgłoszony w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Jak prawidłowo zaznaczył organ odwoławczy, przepis ten zawiera dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym w niniejszej sprawie przesłanką skutkującą odmową wszczęcia postępowania przez Starostę P. było zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". W tym przypadku zaznaczyć trzeba, że warunki, w jakich dochodzi do zaistnienia przedmiotowej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane. Należy więc przyjąć, że będą to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy bez głębszej analizy, "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, CBOSA). Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może być więc uzasadniona jedynie istnieniem oczywistej przeszkody, bez potrzeby prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie Starosta P. oparł postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zwrotowego określonego przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n., na okoliczności nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę R. w drodze umowy cywilnoprawnej, uznając, że w tych warunkach nie doszło do przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Wypada zauważyć, że w myśl art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał powyżej przytoczoną treść normatywną w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W myśl art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Wojewoda Mazowiecki działając w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę Staroście P. do ponownego rozpatrzenia wskazał, że w istocie organ I instancji dokonał merytorycznej oceny podstaw żądania o zwrot nieruchomości, co wykraczało poza zakres możliwości oparcia rozstrzygnięcia o art. 61a k.p.a. Stanowisko to Sąd w pełni podziela, co stanowi o prawidłowości wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Rozpatrzenie sprawy wywołanej żądaniem zwrotu nieruchomości oparte na art. 136 u.g.n. wymaga przede wszystkim poczynienia ustaleń co do sposobu jak i charakteru aktu, w wyniku którego doszło do wywłaszczenia danej nieruchomości. Analiza taka każdorazowo, w świetle przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powinna obejmować również umowy, o których stanowi art. 114 ust. 1 u.g.n., niezależnie od sytuacji przewidzianych wyraźnie przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 u.g.n., do których odpowiednio stosuje się przepisy Działu III rozdziału 6 u.g.n. W tych warunkach, dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości poszukiwaną okolicznością jest zaistnienie sytuacji przymusowej, która przybiera niekiedy postać formy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Kwestia ta stanowi zagadnienie materialnoprawne, dotykając istoty postępowania zwrotowego. Nie może zatem posłużyć wyprowadzeniu wniosku o braku podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, do której to przesłanki odwołuje się art. 61a § 1 k.p.a. W warunkach rozpoznawanej sprawy Wojewoda słusznie zaznaczył, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania zwrotowego w rzeczywistości dokonał merytorycznej oceny wniosku odwołując się do zapisów aktu notarialnego umowy sprzedaży, zauważając, że nie doszło do jej zawarcia w warunkach przymusu administracyjnego odebrania własności nieruchomości. Poddał tym samym analizie i ocenie kwestię nabycia przez Gminę własności nieruchomości w formie cywilnoprawnej, podnosząc, że w sporządzonym akcie notarialnym posłużono się treścią aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z dnia 9 listopada 1994 r., wskazując również na przeznaczenie nieruchomości oznaczonej nr [...] pod planowaną oczyszczalnię ścieków. Organ poddał zatem ocenie istotną okoliczność pozwalającą na dokonanie rozważań podyktowanych charakterowi wywłaszczenia na rzecz podmiotu publicznego, pod kątem zaistnienia sytuacji przymusowej, w jakiej mogła być postawiona jednostka. Nie można zatem zaprzeczyć prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, że uzasadnieniem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie może być ocena umowy sprzedaży, której stroną jest właściciel gruntu i Gmina, na której terenie nieruchomość jest położona, przeprowadzona pod kątem działania w warunkach przymusu. W świetle powyższego brak podstaw dla uznania za uzasadnioną argumentację skargi opartą na zarzucie naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 141 ust. 1 i art. 136 ust. 3 u.g.n. stwierdzić należy, że wykraczają one poza zakres rozpoznawanej sprawy, której granice wyznacza przywołany na wstępie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przywołane zatem okoliczności, jako przedwczesne, nie mogły zaważyć na ocenie legalności zaskarżonego postanowienia. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.