II SAB/Po 119/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska- Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Zarządu Dróg i Zieleni [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka postanawia: odrzucić skargę /-/ A. Kiersnowska - Tylewicz R. K. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Dróg i Zieleni [...] (dalej ZDiZ)w związku z wyrażeniem zgody na położenie utwardzenia przy nagrobku jego żony na cmentarzu komunalnym w [...]. Organowi zarzucił naruszenie art. art 35 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ((Dz. U. 2021.735 dalej k.p.a.). Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności, orzeczenia organowi grzywny z tytułu bezczynności i zwrot kosztów postępowania na jego rzecz. Z treści skargi, jak i akt sprawy wynika, że w dniu 28 marca 2022 r. do skrzynki podawczej organu skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. Pismem z dnia z dnia 6 kwietnia 2022 r. znak: [...] ZDiZ wskazał, że nie może pozytywnie ustosunkować się do prośby skarżącego, ponieważ między nagrobkami zarządca cmentarza musi zapewnić bezpieczne przejście. W dniu 19 kwietnia 2022 r. zwrócił się do ZDIZ o wydanie decyzji w sprawie. W dniu 2 maja 2022 r. w związku z bezczynnością organu skarżący złożył za pośrednictwem Zarządu Dróg i Zieleni [...] ponaglenie błędnie zaadresowane do Prezydenta Miasta [...] zamiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie jednak z art. 65 k.p.a. ponaglenie to wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy zostało przekazane do SKO [...]. Pismem z dnia 23 maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] podtrzymał brak zgody na wykonanie utwardzenia i wskazał, że w jego ocenie przepisy nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 03 czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest zawsze badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza to, że badanie legalności aktów administracyjnych lub innych działań organów administracyjnych możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności skargi, uniemożliwia natomiast rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący w toku sprawy powoływał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008 poz. 284). Zgodnie z § 1 pkt 3 tego rozporządzenia, określa ono między innymi rodzaj powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie. Stosownie do § 13 pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. (ust. 1). Przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych (ust. 2). W ocenie skarżącego brzmienie § 13 ust. 2 rozporządzenia wymaga od zarządcy cmentarza wydania decyzji. Sąd tej oceny nie podziela i zgadza się ze stanowiskiem organów prezentowanych w toku sprawy. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie zastrzegł aby rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody (czy odmowy) miało przybrać formę procesową tj. postanowienia lub decyzji, co oznacza, iż ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania stanowiska pozytywnego czy negatywnego wyrażonego przez zarządcę. Skoro zaś ustawodawca nie przewidział załatwienia sprawy w formie decyzji czy postanowienia, nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność, która wszak ma doprowadzić do wydania aktu przez organ. O ile więc zarządca cmentarza został uprawniony do decydowania w przedmiocie zagospodarowania terenów wokół nagrobków na cmentarzu, którym zarządza, to ich treść nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Można stwierdzić, że powyższe rozporządzenie reguluje kwestie techniczne związane z wymaganiami jakie mają spełniać cmentarze (np. co do usytuowania i wymiarów grobów, zagospodarowania cmentarza poprzez ustanowienie dróg, zieleni, miejsc postojowych, punktów czerpania wody i składowania odpadów itp.). Wymogi nakładane tym rozporządzeniem kierowane są do zarządcy odpowiedzialnego za administrowanie terenem cmentarza. Racjonalnym wydaje się więc, że to zarządcy pozostawiono prawo do decydowania o zagospodarowaniu przejść między grobami (z uwagi na wymóg minimalnej odległości), lecz wbrew twierdzeniom skarżącego nie przewidziano władczej formy rozstrzygania w tym zakresie, jaką np. jest decyzja administracyjna. Nie jest tez rolą ani organów, ani Sądu doszukiwania się takiej formy rozstrzygnięcia wbrew wyraźnemu uregulowaniu w przepisach prawa. Dodać trzeba, że w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzu i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1947) przewidziano wydawanie decyzji jedynie w kilku przypadkach: w sprawie przekazania zwłok do celów dydaktycznych i naukowych uczelni medycznej lub innej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i naukową w zakresie nauk medycznych lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki prowadzącej działalność naukową w zakresie nauk medycznych (art. 10 ust. 2); ekshumacji zwłok i szczątków (art. 15 ust. 1 pkt 3), ponownego pochowania zwłok i szczątków (art. 15 a). W powyższych przepisach uregulowano tryb i przesłanki wydania decyzji oraz wskazano organy do tego właściwe. Żaden z przepisów ustawy nie reguluje trybu wydawania decyzji przez zarządcę cmentarza. Podstawy do jej wydania, jak wskazano wyżej, nie można też upatrywać się w § 13 ust. 2 rozporządzenia. Końcowo wskazać też trzeba na umowę z dnia [...] lutego 2021r. o udostępnienie miejsca grzebalnego- murowanego grobowca głębinowego, zawartej pomiędzy skarżącym a Gminą [...]- Zarządem Dróg i Zieleni [...], w której zaznaczono, że miejsce grzebalne obejmuje jedynie prawo do dysponowania terenem po obrysie grobu i nie obejmuje terenu (przestrzeni) pomiędzy sąsiednimi grobami, która pozostaje w dyspozycji administratora. Umowa ta ma charakter cywilnoprawny, co jeszcze bardziej wzmacnia ocenę, że kwestie zarządzania cmentarzem – w tym przestrzenią pomiędzy sąsiednimi grobami i ich zagospodarowania pozostawiono zarządcy (administratorowi) cmentarza i skarżący w drodze skargi na bezczynność nie może ich egzekwować w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika (pism ZDiZ) , że skarżącemu wnioskowanej zgody nie udzielono, co jednak nie może być oceniane przez sąd administracyjny. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu o czym Sąd orzekł na wstępie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. /-/ A. Kiersnowska - Tylewicz