VI SA/Wa 2578/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm., dalej Pf.) oraz art. 134 w związku z art. 28 i art. 127 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z wniesieniem przez J. D. (dalej skarżący) odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] lipca 2016 r., znak [...], skierowanej do spółki G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (dalej spółka), umarzającej postępowanie w sprawie podejrzenia naruszenia art. 94a ust. 1 Pf., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. Do wydania ww. postanowienia doszło w następującym stanie sprawy. W dniu 3 grudnia 2015 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K. wpłynęło zawiadomienie skarżącego w sprawie podejrzenia prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w S. przy ul. [...], poprzez zamieszczenie w biuletynie informacyjnym S. w S. reklamy leków "[...]". Zdaniem zawiadamiającego, "pod płaszczykiem hurtowni apteka [...] reklamuje swoje promocje". W zawiadomieniu skarżący wskazał między innymi, że biuletyn informacyjny rozprowadzany jest poza terenem apteki oraz, że terenem apteki nie jest ogólnodostępny pasaż przed apteką, a zdaniem zawiadamiającego, reklama leków OTC jest dopuszczalna i może być prowadzona przez podmioty odpowiedzialne jedynie w aptece, tym samym przedmiotowa reklama łamie przepisy Pf. i tworzy niezdrową konkurencję wśród aptek. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia naruszenia art. 94a ust. 1 Pf. przez spółkę, prowadzącą ww. aptekę. Wojewódzki Inspektor decyzją z [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie w całości. Jak wynika z akt sprawy, spółka nie wniosła odwołania. Skarżący pismem z 4 sierpnia 2017 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, stwierdzając w szczególności, że Wojewódzki Inspektor nie rozpoznawał skargi aptekarzy z udziałem ich strony powodowej, z naruszeniem art. 28 Kpa. uznał, że ich przedstawiciel nie był stroną, zapomniał o tym, że zgodnie z art. 29 Kpa. osoba fizyczna lub prawna składająca skargę, z mocy prawa staje się stroną. Skarżący stwierdził, że skargi aptekarzy z załączonymi dowodami nielegalnej reklamy leków przesłane do Wojewódzkiego Inspektora, zostały uznane za zawiadomienie podejrzenia prowadzenia reklamy leków przez aptekę Niezapominajka, zamiast "nazwać nielegalną reklamę leków zabronioną art. 94a Prawo farmaceutyczne". Skarżący stanął na stanowisku, zgodnie z którym wyeliminowanie przez Wojewódzkiego Inspektora strony powodowej i uzasadnienie, że przedstawiciel "skarżących aptekarzy" nie był stroną, jest błędem prawnym naruszającym przepisy art. 28 i art. 29 Kpa. i stanowi naruszenie prawa "skarżących aptekarzy" do udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIF wyjaśnił jak należy na gruncie art. 28 Kpa. rozumieć stronę postępowania. GIF podał, że stosownie do art. 134 Kpa. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle ww. przepisu wyróżnia się przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 Kpa.. W ocenie GIF, w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że podmiot wnoszący odwołanie – skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji. GIF wskazał, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora z [...] lipca 2016 r. rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach innego podmiotu – spółki. Zdaniem GIF, skarżący nie wykazał również, że przysługuje mu interes prawny do złożenia odwołania od wspomnianej decyzji, ponadto brak jest przepisu, z którego ten interes prawny można by wywieść. GIF podkreślił, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt I SA 1352/99, podmiot składający skargę nie nabywa przymiotu strony w postępowaniu wszczętym na skutek takiej skargi. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane na wstępie postanowienie GIF. Jak wskazał skarżący, organy obu instancji nie udowodniły, że nie miał on przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji, legitymującej do złożenia zażalenia. Podał, że w piśmie z 21 marca 2016 r. GIF wytknął błędy popełnione przez Wojewódzkiego Inspektora w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyjaśnienia niedozwolonej reklamy leków i uznał "skargę aptekarzy za zasadną". Jak wskazał skarżący, "GIF wtedy nie wykazał, że pełnomocnik aptekarzy nie jest ich stroną i nie posiada legitymacji do wniesienia zaskarżenia". Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Inspektor naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie formy w jakiej powinien udzielić mu odpowiedzi w zakresie złożonej skargi na nielegalną reklamę leków, a po zakończeniu postępowania powinien wydać postanowienie, na które służyłoby stronie zażalenie. Uznał, że Wojewódzki Inspektor nie wykonał poleceń zawartych w piśmie GIF z 21 marca 2016 r. Skarżący uznał za chybione stwierdzenie, że złożył odwołanie po terminie. Stwierdził, że nie mógł złożyć odwołania w terminie, ponieważ nie otrzymał od Wojewódzkiego Inspektora postanowienia po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, skoro GIF stwierdził naruszenie przez Wojewódzkiego Inspektora przepisów postępowania, a skarga aptekarzy jest zasadna, to przywoływanie wyroków sądów i wypowiedzi osób jest nietrafione. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga na wstępie, że argumentacja skargi wynika z błędnego zrozumienia przez skarżącego pisma GIF z 21 marca 2016 r., w którym to organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor naruszył przepisy postępowania w zakresie formy, w jakiej powinien był udzielić skarżącemu odpowiedzi co do składanych skarg mających świadczyć o naruszeniu przez spółkę art. 94a Pf. w zakresie prowadzonej przez nią reklamy apteki. W piśmie tym GIF wyjaśnił również, że poczynione przez Wojewódzkiego Inspektora ustalenia, zawarte w odpowiedzi przesłanej skarżącemu mogły mieć miejsce w ramach postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego po jego uprzednim wszczęciu. Dalej GIF wskazał, że przekazał sprawę Wojewódzkiemu Inspektorowi i w trybie art. 115 ust. 1 pkt 3 Pf. polecił jej rozpatrzenie. W konsekwencji, jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Inspektor pismem z 11 kwietnia 2016 r. zawiadomił spółkę w wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia naruszenia art. 94a ust. 1 Pf., poprzez zamieszczanie przez nią w biuletynie informacyjnym nr [...]/[...] r. S. reklamy apteki oraz kolportowanie ulotek reklamowych. W związku z powyższym wywód dokonany przez skarżącego sprowadzający się do przekonania o niekonsekwentnym działaniu GIF w zakresie ustalenia posiadania przez skarżącego statusu strony w sprawie wszczętej pismem z 11 kwietnia 2016 r. i zakończonej decyzją umarzającą postępowanie dotyczące podejrzenia naruszenia art. 94a ust. 1 Pf., nie może znaleźć akceptacji Sądu, bowiem zaprzeczają mu dokonywane przez GIF czynności, zmierzające w gruncie rzeczy do wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszonym przez skarżącego podejrzeniem prowadzenia przez spółkę reklamy należącej do niej apteki. Czynności podejmowane przez organy Inspekcji Farmaceutycznej w niniejszej sprawie, towarzyszące złożonemu w dniu 3 grudnia 2015 r. zawiadomieniu, o których skarżący wspomina w skardze, miały miejsce na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania dotyczącego naruszenia art. 94a ust. 1 Pf. i dotyczyły wyłącznie tej kwestii. Nie można zatem twierdzeń GIF formułowanych na wspomnianym etapie, rozciągać na etap postępowania, w którym doszło już do wydania wobec spółki decyzji merytorycznej – umarzającej postępowanie w całości. Nieuprawnione jest zatem przekonanie skarżącego, że GIF przyznał mu uprzednio status strony i jego "skarga na nielegalną reklamę leków jest zasadna". Podkreślenia wymaga, że GIF rozpatrywał pozycję – status skarżącego w prowadzonym już postępowaniu, w którym złożył on odwołanie od decyzji wydanej w powyższym zakresie. GIF badając w niniejszej sprawie status skarżącego w postępowaniu dotyczącym naruszenia przez spółkę art. 94a ust. 1 zasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje w ramach tak określonego postępowania status strony. Innymi słowy, szczegółowa analiza stanu faktycznego zaistniałego w sprawie w aspekcie interesu prawnego skarżącego kazała GIF uznać, że skarżący nie posiada interesu prawnego (w rozumieniu art. 28 Kpa.) w złożeniu odwołania od decyzji umarzającej postępowanie. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 Kpa. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, Lex nr 35125). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 Kpa. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011, teza 5 do art. 134). Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania. W orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd akceptuje tezę, że termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996, s. 564 i nast., A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013, wyrok NSA z 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, nie publik.). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wnioskował o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a odwołanie zostało wniesione po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i obowiązujących warunkach prawnych brak jest podstaw do uznania, że skarżący był legitymowany do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie przez organy Inspekcji Farmaceutycznej w charakterze strony, czemu GIF dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, M. Prawn. 2002/20/916, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 358/07, CBOSA). Jeżeli natomiast odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji, i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 Kpa., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej, w niniejszej sprawie – decyzji umarzającej postępowanie w całości. Pogląd ten, wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z 14 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1299/10, LEX nr 994145, skład orzekający podziela. W konsekwencji należy podzielić stanowisko GIF zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że odwołanie skarżącego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kpa., bowiem nie był on stroną postępowania, zakończonego tą decyzją i wniósł odwołanie od ostatecznej decyzji. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.