II SA/Bd 203/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Kowal z dnia 3 listopada 2016 r. nr XXI/122/16 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Nakonowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 7; § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i"; § 14; § 18 ust. 1 i 2. W dniu 3 listopada 2016 roku Rada Gminy Kowal działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 roku, poz. 446), zwaną dalej: "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXI/122/16 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Nakonowo. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając: - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybór i" Sołtysa i Rady Sołeckiej pomimo tego, iż ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36 u.s.g. - Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że do dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 18 ust. 2 uchwały, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się quorum określonego w ust. 1, wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego termin zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, - istotne naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 283) poprzez wskazanie w uchwale: 1. w § 7 ust. 1 pkt 1 - "Zebranie wiejskie - organ uchwałodawczy sołectwa" co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g., 2. w § 7 ust. 1 pkt 2 - " Sołtys - organ wykonawczy " - co stanowi powtórzenie zapisu art. 36 ust. 1 u.s.g., 3. w § 7 ust. 2 - "Działalność sołtysa wspomaga Rada Sołecka" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g., 4. w § 14 i § 16 - powtórzenie treści art. 36 ust. 2 u.s.g. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie użytego zwrotu "wybieranie i", § 14, § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Kowalu uznał jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu) organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo. Stwierdzając nieważność § 7; § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i"; § 14; § 18 ust. 1 i 2, Sąd miał na względzie następujące okoliczności. Przepis § 7 zaskarżonej uchwały stanowi, że organami sołectwa są: 1) Zebranie wiejskie - organ uchwałodawczy sołectwa, 2) Sołtys - organ wykonawczy sołectwa (ustęp 1) oraz, że działalność sołtysa wspomaga Rada Sołecka (ustęp 2). Uregulowanie to w istocie powtarza treść przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z § 137 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, w skrócie "ZTP"), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przytoczony przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego na mocy § 143 ZTP. Na tle zasady przewidzianej w § 137 ZTP wskazuje się, że ogólną zasadą poprawnej legislacji jest, by w aktach normatywnych nie powtarzać przepisów innych aktów, ponieważ jest to normatywnie zbyteczne, a zarazem dezinformujące. Powtarzanie w uchwałach czy zarządzeniach przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń jest szczególnie mylące i przez to niebezpieczne. Może wprowadzać w błąd co do materii dotyczącej danego aktu lub jego konstytucyjności. Wątpliwości powstają zwłaszcza wtedy, gdy zainteresowany nie wie, że zawarty w akcie przepis, wyznaczający sytuację prawną obywatela lub innego podmiotu, jest po prostu powtórzeniem przepisu np. ustawy (wątpliwości dotyczące konstytucyjności aktu) lub gdy nie mając rozeznania w systemie źródeł prawa, przyjmuje, że akt prawa wewnętrznego wyznacza mu obowiązki lub przyznaje uprawnienia (wątpliwości co do charakteru aktu). Z tych też względów redaktorowi tekstów aktów o charakterze wewnętrznym należy stanowczo zalecać, by nie powtarzał w nich postanowień aktów powszechnie obowiązujących. Przepis § 12 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał w sprawach istotnych dla sołectwa: wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej w całości jak i poszczególnych jej członków. Uregulowanie to jest sprzeczne z treścią art. 36 u.s.g., którą modyfikuje. Odnośnie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wypowiada się art. 36 ust. 2 u.s.g. który stanowi stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Cytowany przepis nie wskazuje, że podmiotem wybierającym sołtysa i radę sołecką jest zebranie wiejskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g. W przepisie art. 36 ust. 1 u.s.g. ustawodawca wskazał, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym. Ustawodawca nie wskazał, że zebranie wiejskie ma kompetencje wyborcze (takie jak np. posiadała rada gminy względem zarządu gminy – do czasu zmiany u.s.g. ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta – por. art. 28 u.s.g. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy). Tak więc ustawodawca wyraźnie rozróżnił gremium, które dokonuje decyzji o wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej i gremium, które decyduje o sprawach sołectwa. W tym drugim przypadku nazwał je Zebraniem Wiejskim wynosząc je do rangi organu uchwałodawczego. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny przepis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Przyznanie Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 września 2021 r., sygn. II SA/Po 497/21 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz przywołane tam orzecznictwo) Z powyższego wynika, że do kompetencji zebrania wiejskiego nie należy wybór sołtysa, ani członków rady sołeckiej, albowiem podmioty te są wybierane przez wszystkich stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Dlatego też należało stwierdzić nieważność § 12 ust.1 pkt 1 w tej części, która nadała zebraniu wiejskiemu kompetencje do wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Przepis § 14 zaskarżonej uchwały stanowi, że Sołtys wybierany jest w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Cytowany wyżej przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wprowadził normę o tożsamej treści, którą § 14 uchwały powtarza, co - jak wyżej wskazano - sprawia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia jego nieważności. Przepisy § 18 ust 1 i 2 zaskarżonej uchwały wprowadzają regulację niezgodną z ustawą, którą modyfikuje, co jest niedopuszczalne. Stanowi on, że: dla dokonania wyboru bądź odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (§18 ust. 1) oraz, że o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się quorum określonego w ust. 1, wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 min. od pierwszego terminu zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących (§ 18 ust. 2). Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1319) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet - jak wskazuje się w doktrynie - powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 130/21 oraz powołane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej w sentencji wyroku części.