II OSK 2653/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 155/22 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 155/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: Kolegium) z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej także jako: Burmistrz) z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2020 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w miejscowości [...] (dale także jako: spółka, inwestor) zwróciła się o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 30 MW, składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz opcjonalną stacją elektroenergetyczną SN/WN przewidzianej do realizacji na części działek [...] oraz na działkach [...] obręb [...], Gmina [...]. Burmistrz decyzją z dnia [...] września 2021 r., działając m. in. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: u.p.z.p.), ustalił dla inwestycji warunki zabudowy. Burmistrz uznał, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., dalej jako: u.o.z.e.), a wobec tego znajduje do niej zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który zwalnia tego typu przedsięwzięcia z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Kolegium utrzymało powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał skargę i J.Ł.– jak wskazano na wstępie – uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd ten wyjaśnił, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej limity i parametry z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu. Elektrownia fotowoltaiczna, jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej limity z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że sporna inwestycja nie może zostać zaliczona do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.). Z tego względu nie było podstaw do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ze względu na okoliczności sprawy – planowane wprowadzenie, na terenie użytkowanym rolniczo, nowej funkcji zabudowy i zagospodarowania w postaci zabudowy przemysłowej systemem fotowoltaicznym w obszarze aż 31 ha – lokalizacja przedsięwzięcia w ogóle nie mogła być ustalona w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59-64 u.p.z.p. Zdaniem sądu pierwszej instancji niedopuszczalne było nie tylko zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale w ogóle takiego trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym też zakresie decyzje organów obu instancji w sposób istotny naruszały przywołane przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Skargę od powyższego wyroku wywiodła spółka, podnosząc następujące zarzuty: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów: art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 10 ust 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stosuje się jedynie do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i 1000 kW (wolnostojące instalacje fotowoltaiczne), podczas gdy ww. przepisy nie uprawniają do takiego rozróżnienia i powinny być stosowane do wszystkich urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. 2. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. przepisów: a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - w zakresie przyjęcia jako podstawy wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a., tj. naruszenia (innych niż wskazane w lit. b ww. punktu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ kwestia ta nie została przez sąd pierwszej instancji omówiona, a jedynie przywołano ją w jednym akapicie uzasadnienia na jego 5 stronie, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia istoty naruszenia, a tym bardziej jego wpływu na treść uchylonych zaskarżonym wyrokiem decyzji, b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2021 r. w związku z przepisami powołanymi w punkcie 1 niniejszych podstaw kasacyjnych, mimo że brak było podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia ww. decyzji. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w całości i oddalenie skargi w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania przed sądami obu instancji, zaś ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarżąca spółka nie wyjaśniła, jaki wpływ na wynik postępowania miało wywodzone uchybienie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób zgodny ze wskazanym przepisem i umożliwiający kontrolę instancyjną. W związku z powyższym zarzut należało uznać za niezasadny. Z uwagi na to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wyrażony w punkcie 2 lit. b łączy się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, należało je rozpoznać łącznie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zatem dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu inwestycji do drogi publicznej, nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W procesie stosowania prawa, przepisy podlegają interpretacji z uwzględnieniem wszystkich reguł wykładni prawa tj. zarówno językowej, systemowej, jak i celowościowej. Zgodny wynik tych analiz świadczy o tym, że ustalono prawidłowe brzmienie przepisu. Natomiast różnice wyników interpretacyjnych, wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. Niewątpliwie sąd pierwszej instancji przedstawił w sposób rozbudowany aksjologiczne uzasadnienie dla odstąpienia od literalnego brzmienia omawianego przepisu. W procesie wykładni powołano art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz przepisy u.o.z.e. Stanowisko to, chociaż mające poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, nie zasługuje na aprobatę. Rezultaty wykładni językowej i celowościowej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzą do jednoznacznego wniosku, że intencją ustawodawcy było ułatwienie realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Nie sprzeciwia się temu wnioskowi również rezultat wykładni systemowej, ponieważ przepisy u.p.z.p. w zakresie, w jakim są skierowane do lokalnego prawodawcy i dotyczą lokalnego porządku planistycznego nie mogą służyć do ustalenia treści normy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przepisy te, chociaż znajdują się w jednej ustawie, dotyczą dwóch odrębnych porządków – objęcia prawem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz postępowania w przypadku braku takich przepisów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym jednoznaczna treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie pozwala na różnicowanie inwestycji odnawialnych źródeł energii w zależności od ich mocy (por. m. in. wyroki: z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22, z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, z 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23, z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22, z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23). W powołanych powyżej wyrokach trafnie i wyczerpująco wskazuje się, że nie ma dostatecznych podstaw, aby przyjmować różną kwalifikację prawną w odniesieniu do projektowanych instalacji odnawialnych źródeł energii z uwagi na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że nie ma podstaw do różnicowania inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii, jako instalacji w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. lub zabudowy przemysłowej, której nie dotyczy ten przepis. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej wyrażony w punkcie pierwszym zasługuje na uwzględnienie. Stronom nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wyjaśnia jednakże, że omawiane zagadnienie prawne aktualnie nie wzbudza poważnych wątpliwości, zatem nie istnieją podstawy do zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a. Końcowo należy podkreślić, że sąd pierwszej instancji wykluczył możliwość ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji na podstawie art. 59-64 u.p.z.p. Uznał, że niedopuszczalne jest nie tylko zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale także w ogóle ten tryb ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co nie zostało zakwestionowane przez skarżącą spółkę. Jednakże przesądzenie, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do oczywistej konkluzji, że możliwe jest wydanie decyzji w przedmiocie warunków zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi do zanegowania stanowiska sądu pierwszej instancji również w tym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokona oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazanej w niniejszym wyroku. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.