II SAB/Wr 316/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. i A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. stwierdza, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 12 stycznia 2022 r. uzupełnioną pismem procesowym z 2 czerwca 2022 r. E. B. i A. B., (dalej: strona skarżąca, skarżący), zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ, PINB) bezczynność w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego – w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów na rzecz strony skarżącej. Strona skarżąca podkreśliła, że budynek przy ul. [...] we W. usytuowany jest ścianą z oknami i loggią w odległości 1,8 m od granicy ich działki i skutkuje objęciem ich działki obszarem oddziaływania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy, w dniu 20 maja 2021 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących, w którym wnieśli oni o wszczęcie postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] we W. W okresie od 11 czerwca 2021 r. do 11 października 2021 r. PINB przeprowadził szereg czynności wyjaśniających. W szczególności wezwał właściciela budynku przy ul. [...] we W. do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów. Przeprowadzone zostały również dwukrotnie kontrole budynku (w dniach 9 sierpnia 2021 r. oraz 11 października 2021 r.) Zawiadomieniem z dnia 29 października 2021 r. PINB, działając na podstawie art. 238 kpa, zawiadomił stronę skarżącą o niezasadności skargi w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. Podkreślono w nim, że z ustaleń organu wynika, że budynek został wynajęty firmie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe dla jej pracowników. W rezultacie nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania budynku. Nie stwierdzono również aby w obiekcie prowadzona była działalność polegająca na świadczeniu usług hotelarskich. Z kolei w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych w obiekcie organ wyjaśnił, że roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że PINB nie dopuścił się bezczynności. Wszystkie czynności były bowiem podjęte we właściwym terminie, strona skarżąca otrzymała niezwłocznie odpowiedź na skargę, a ponadto postępowania w sprawie rozpoczęcia, prowadzenie robót budowlanych i w sprawie wydania decyzji związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi. PINB opisał przy tym szczegółowo przeprowadzone w sprawie czynności i wyjaśnił, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. W ocenie PINB nie ma w takich warunkach podstaw do kwestionowania bezczynności, albowiem nie było i w dalszym ciągu nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nakazania właścicielowi budynku przy ul [...] we W. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Podkreślono przy tym, że strona skarżąca została poinformowana o braku stwierdzenia nieprawidłowości w budynku w piśmie z dnia 29 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "ppsa" kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze z.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Oceniając stan sprawy przypomnieć trzeba, że niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z tego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W piśmie z dnia 12 maja 2021 r. strona skarżąca jednoznacznie żąda wszczęcia postępowania administracyjnego. To zaś oznacza procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Wymaga podkreślenia, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (tj. działu I i II kpa) a nie postępowania ze skargi powszechnej (dział VIII kpa). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 kpa). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej, dopuszczalność wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a kpa), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 kpa). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism (nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie). Takiej możliwości nie daje również zawiadomienie z art. 238 kpa o sposobie załatwienia skargi. W okolicznościach sprawy jakkolwiek PINB skierował do strony skarżącej odpowiedź na jej wniosek z 12 maja 2021 r. wyjaśniając brak przesłanek do podjęcia postulowanych działań, to jednak z całą pewnością nie jest to żadne z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami kpa dotyczącymi postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Nie sposób w takich uwarunkowaniach uznać, że żądanie strony skarżącej zostało formalnie rozpatrzone. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. - CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność, jakiej dopuścił się PINB nie polegała bowiem na pozostawieniu wniosku strony skarżącej bez jakiejkolwiek reakcji. Strona skarżąca otrzymała stanowisko organu (pismo z 29 października 2021 r.), jakkolwiek wyrażone w niewłaściwym trybie. Bezczynność stanowiła tu raczej konsekwencję błędnej oceny charakteru prawnego tego wniosku, a w rezultacie nieprawidłowego zastosowania trybu skargowego z działu VIII kpa, zamiast postępowania w sprawie indywidualnej. Taki stan rzeczy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał PINB do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni uwzględniając charakter sprawy oraz dotychczasowe stanowisko PINB wyrażone w piśmie z dnia 29 października 2021 r. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.