III SAB/Gd 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku skarżącego M. P. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. P. (dalej także jako: "skarżący" lub "wnioskodawca"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej również jako: "Wójta" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 21 marca 2022 r., złożonym drogą elektroniczną, skarżący powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej jako: "u.d.i.p."), wystąpił do Wójta Gminy O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczając, że na podstawie 14 ust. 1 u.d.i.p. wnosi o udostępnienie wskazanych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na podany w piśmie adres e-mail. Wniosek obejmował udostępnienie dokumentów zawierających informacje o: - powierzchni gruntów leśnych stanowiących własność gminy i/lub będących w jej zarządzie w latach 2015-2020; - objętości pozyskania drewna z lasów gminnych w latach 2015-2020; - areale zalesień na terenach gminnych w latach 2015-2020; - areale powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015-2020; - areale zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015-2020; - powierzchni produkcyjnej gminnych szkółek leśnych w latach 2015-2020. Następnie pismem datowanym na dzień 12 kwietnia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożył skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 21 marca 2022 r.; 2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, iż informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku: decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie wnioskiem. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3/ ustalenie charakteru bezczynności; 4/ przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze; 5/ zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 6/ przekazanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 21 kwietnia 2022 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednakże pomimo upływu czternastodniowego terminu do udostępnienia przedmiotowej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Wójt nie skorzystał również z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji, co zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest dopuszczalne pod rygorem powiadomienia wnioskodawcy (w terminie 14 dni od złożenia wniosku) o powodach tegoż opóźnienia wraz ze wskazaniem terminu przekazania informacji (nie dłuższego niż 2 miesiące od złożenia wniosku). Ponadto organ nie zawiadomił wnioskodawcy o braku możliwości udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem, przez wzgląd na brak dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi. Nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych udostępnieniem informacji (związanych z przekształceniem w formę wskazaną we wniosku lub też wynikających z wnioskowanego sposobu przekazania) oraz nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej, przez co należy twierdzić, że te okoliczności nie wystąpiły. Zdaniem skarżącego pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o: 1/ umorzenie postępowania w zakresie wniosku skarżącego o zobowiązanie go do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na to, że wniosek ten został przez organ załatwiony, 2/ oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Wójt uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że faktem jest, iż w dniu 21 kwietnia 2022 r. do Urzędu Gminy O., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowy wniosek niezwłocznie został rozpoznany przez pracownika organu, gdyż w dniu 24 marca 2022 r. udzielona została odpowiedź w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Wskazana odpowiedź przez niedopatrzenie przesłana została jednak na błędny adres e-mail zamiast na adres wnioskodawcy [...] - odpowiedź przesłano na adres [...]. Pracownik udzielający odpowiedzi ze względu na posiadaną wadę wzroku nie dopatrzył się popełnionego błędu. O okoliczności niedoręczenia przygotowanej przez organ odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, organ powziął informację dopiero w momencie doręczenia skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Istotnym jest jednak, że wówczas organ niezwłocznie i powtórnie w dniu 19 kwietnia 2022 r. oraz 26 kwietnia 2022 r. przesłał odpowiedź na wniosek skarżącego, tym razem na prawidłowy adres e-mail. Mając na uwadze powyższe - zdaniem organu - przyjąć należy, że w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy. W niniejszej sprawie, organ rozpoznał wniosek skarżącego niezwłocznie, na długo przed upływem 14-dniowego terminu na jego rozpatrzenie. Odpowiedź na wniosek została udzielona, jednak na skutek omyłki przesłano ją na błędny adres e-mail. Jednocześnie z daleko posuniętej ostrożności procesowej organ dodał, że w razie uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, wnosi o stwierdzenie przez Sąd, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał w tym zakresie, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 877/19). Tymczasem w niniejszej sprawie działanie pracownika organu nie było działaniem zawinionym i absolutnie nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że pracownik wykonujący czynności związane z odpowiedzią na wniesiony przez skarżącego wniosek popełnił błąd wysyłając odpowiedź na niewłaściwy adres e-mail. Błąd ten nie stanowił jednak przejawu lekceważenia obowiązków i uchylania się od udzielenia informacji publicznej. Specyfika błędu sprawiła, że wykryto go dopiero po wniesieniu skargi. Co istotne jednak, reakcją na skargę była niezwłoczna odpowiedź organu na wniosek skarżącego, co potwierdza, że bezczynność była wynikiem omyłki a nie celowego działania i lekceważenia wniosku oraz braku woli udostępnienia informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2022 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, 2/ dalsze procedowanie w zakresie ustalenia, iż organ dopuścił się bezczynności i ustalenia jej charakteru, 3/ przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze, odpowiedzi na skargę oraz w niniejszym piśmie, 4/ zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu tego pisma skarżący podniósł przede wszystkim, że organ tylko częściowo odpowiedział na jego wniosek i miało to miejsce dopiero po wniesieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności działalności organu w niniejszej sprawie wykazała, że wniesiona skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Prawidłowo zatem skarżący zaskarżył bezczynność organu w zakresie, w jakim żądana przez niego informacja publiczna nie została mu udostępniona. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą - wbrew przepisom prawa - ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Należy pamiętać, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10). Wniosek skarżącego M. P. z dnia 21 marca 2022 r. dotyczył udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentów zawierających informacje o: - powierzchni gruntów leśnych stanowiących własność gminy i/lub będących w jej zarządzie w latach 2015–2020; - objętości pozyskania drewna z lasów gminnych w latach 2015-2020; - areale zalesień na terenach gminnych w latach 2015-2020; - areale powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015-2020; - areale zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015.2020; - powierzchni produkcyjnej gminnych szkółek leśnych w latach 2015-2020. W sprawie bezsporne jest, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Złożony przez skarżącego wyżej wskazany wniosek o udostępnienie żądanych informacji został skierowany do organu obowiązanego do jej udzielenia, tj. do Wójta Gminy O. i – co wynika z przekazanych akt sprawy - nie doczekał się w istocie realizacji, tak jak tego wymagają obowiązujące w tym względzie przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając zatem czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści bowiem art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na złożoną skargę organ wyjaśnił, że po raz pierwszy udzielił skarżącemu odpowiedzi na żądane przez niego informacje w dniu 24 marca 2022 r. Ponieważ z uwagi na błąd pracownika odpowiedź ta została udzielona na niewłaściwy adres poczty elektronicznej skarżącego, o czym organ dowiedział się dopiero ze złożonej skargi, to w dniu 19 kwietnia 2022 r. oraz 26 kwietnia 2022 r. organ przesłał odpowiedź na wniosek skarżącego na prawidłowy adres e-mail. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy O. udzielił skarżącemu następującej odpowiedzi na złożony w dniu 21 marca 2022 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej: "- powierzchnia gruntów leśnych stanowiące własność gminy i/lub będące w jej zarządzie w latach 2015-2020 = 8,70 ha, - objętość pozyskania drewna z lasów gminnych w latach 2015-2020 = 84,4 m³, - areał zalesień na terenach gminnych w latach 2015-2020 = 0 ha, - areał powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015-2020 = 0 ha, - areał zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015-2020 = 0 ha, - powierzchnia produkcyjna gminnych szkółek leśnych w latach 2015-2020 = 0 ha". Zdaniem Sądu informacja publiczna, o której pozyskanie wnosiła strona skarżąca nie została jej de facto udostępniona. Zaznaczenia wymaga, że skarżący – na co zwracał uwagę jego pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2022 r. stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę – otrzymał wnioskowaną informację co najwyżej "w niepełnym" zakresie, gdyż bez jednoczesnego udostępnienia bądź choćby przywołania (wskazania) dokumentów, z których przekazywane przez organ informacje (dane) pochodzą. Mając to na uwadze Sąd uznał, że na dzień wydania wyroku organ pozostaje w bezczynności, gdyż wciąż nie udzielił w istocie żądanej przez skarżącego informacji publicznej we wnioskowanym przez niego zakresie. Z tego też powodu Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Po stronie organu nie można dopatrzeć się bowiem złej woli. Wskazać należy, że organ – co wynika z akt sprawy – do momentu wniesienia skargi trwał w przeświadczeniu, że przekazując skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 24 marca 2022 r. informacje odpowiedział mu tym samym na jego wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej z dnia 21 marca 2022 r., nie zdając sobie sprawy ze skierowania odpowiedzi na błędny adres poczty elektronicznej. Następnie zaś – już po uzyskaniu wiedzy o zaistniałej pomyłce (czyli po otrzymaniu w dniu 15 kwietnia 2022 r. skargi) – organ dwukrotnie (19 i 26 kwietnia 2022 r.) podjął próbę rozpoznania wniosku skarżącego i udostępnienia mu wnioskowanej informacji publicznej, choć - jak wskazano powyżej - uczynił to w sposób niepełny, bowiem wymagający przedstawienia wnioskodawcy odnośnej dokumentacji. W tych jednak okolicznościach nie można przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużaniem postępowania. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą zaliczono uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, które zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).