III SAB/Gl 201/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 13 marca 2022 r. R. M. (dalej Skarżący) złożył skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S. (dalej: Dyrektor) w zakresie udostępnienia wyliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] w S., które to odbyło się 06 sierpnia 2021. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 30 grudnia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Dyrektora w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie poprzez e-PUAP protokołu pomiaru powierzchni lokalu [...] dokonanego przez Miejski Zakład Zasobów Lokalowych (dalej: MZZL) w roku bieżącym wraz z wszelkimi załącznikami (sygnatura [...]). Dyrektor w dniu 13 stycznia 2022 r. udostępnił szkic z pomiaru lokalu numer [...] położonego przy ulicy [...], zaznaczając że tylko nim dysponuje. Następnie 17 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł o udostępnienie szczegółowych wyliczeń powierzchni mieszkania przy ulicy [...]. W piśmie zaznaczył, że zgodnie z oświadczeniem Dyrektora wyliczona powierzchnia tego lokalu wykonana w 2021 roku wynosi 80,66 m2, jednak załączony przez niego szkic pomiarów temu przeczy. W odpowiedzi z dnia 21 stycznia 2022 r. Dyrektor stwierdził, że Skarżący żąda informacji przetworzonej, albowiem do zrealizowania jego wniosku konieczne jest sporządzenie ponownych wyliczeń. Wcześniej wykonane były one odręcznie, a ich oryginał nie został zachowany. Wobec tego wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku z 17 stycznia 2022 roku, poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji w terminie do 14 dni od doręczenia niniejszego pisma, pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania. Na to pismo Skarżący skierował do Urzędu Miasta S. skargę na Dyrektora. Wskazał w niej, że wnioskowany dokument nie jest informacją przetworzoną, stosowne wyliczenia zostały już dokonane w przeszłości i posłużyły do wydania wiążącej opinii, o czym zapewnił Dyrektor piśmie z 12 października 2021r. (znak [...]). Wobec rażących nieprawidłowości wezwał do zrealizowania wniosku z dnia 17 stycznia 2022 roku. Dokonał przy tym krytycznej oceny działania Dyrektora, który dowolnie usuwając niewygodny dla niego dokument nie musi go udostępniać. Odpowiadając na tę skargę Dyrektor wyjaśnił, że żądany pomiar został wykonany na wniosek najemcy, na potrzeby własne MZZL. Podtrzymał także wcześniej wyrażone stanowisko co do ponownego dokonywania wyliczeń. Stwierdził także, że pracownik dokonujący przedmiotowych pomiarów nie jest zatrudniony na stanowisku eksperta, zatem jego dane osobowe korzystają z ochrony i nie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Wobec tego Skarżący wezwał do wydania decyzji administracyjnej wobec nie udostępnienia imion i nazwisk pracowników MZZL. Decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej obejmującej wskazanie imion i nazwisk pracowników Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., którzy dnia 6 sierpnia 2021 r. dokonali pomiarów i obliczeń powierzchni lokalu przy ul. [...], zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997, a także uprawnień tych osób do wykonywania pomiarów inwentaryzacyjnych została wydana 1 marca 2022 r. Następnie 2 marca 2022 r. Skarżący nawiązując do stanowiska Dyrektora wyrażonego w piśmie z 21 stycznia 2022 r. wezwał go do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej W piśmie z 11 marca 2022 r. Dyrektor stwierdził, że wezwanie jest bezzasadne i z tego powodu nie może być spełnione. Wynika to z tego, że nie dysponuje żądanym dokumentem, co było już kilkakrotnie wyjaśniane. Nie jest więc dysponentem informacji publicznej objętej wnioskiem, z tego powodu nie było i nie jest możliwe udostępnienie tej informacji. Jednocześnie w takim przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej, a jedynie pisemnie informuje się wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia żądanej informacji, co zostało wykonane. W skardze na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Skarżący zarzucił Dyrektorowi, że na złożony w dniu 17 stycznia 2022 r. wniosek o udostępnienie wyliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] w S., które to odbyło się 06 sierpnia 2021 r. do dnia złożenia skargi ani nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13, ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Skarżącego cały pomiar był wykonany nierzetelnie, ale nawet jeśli przyjąć udostępniony szkic do kalkulacji, to pole powierzchni i tak wyniesie znacznie mniej niż narzucone 80,66 m2. Doszło do nieprawidłowości, dlatego też Skarżący domagał wyliczenia, aby zweryfikować, w którym miejscu organ popełnił błąd. Niestety, została mu udzielona odpowiedź, że ten niewygodny dokument został usunięty z akt i tym samym rzekomo przestał być informacją publiczną. W ocenie Skarżącego cały pomiar był wykonany nierzetelnie, ale nawet jeśli przyjąć szkic organu do kalkulacji, to pole powierzchni i tak wyniesie znacznie mniej niż narzucone przez organ 80,66 m2. Taki sposób działania prowadzi do sytuacji, że wystarczy że Dyrektor usunie dowolny niewygodny dla niego dokument i dzięki temu nie będzie musiał go już udostępniać zasłaniając się informacją przetworzoną. Według Skarżącego opublikowanie tego dokumentu tym bardziej leży w interesie publicznym i jest w pełni uzasadnione, bowiem przyczyni się do poprawy funkcjonowania organu administracji. Do skargi została dołączona korespondencja prowadzona z Dyrektorem przez A. W., zamieszkałą ul. [...] w S. w okresie 30 sierpnia 2021 r. – 22 grudnia 2021 r. a dotycząca udostępnienia protokołu 2 wizji z rzutem poziomym tego lokalu oraz wskazania normy pomiaru użytej do wyliczenia całkowitej powierzchni użytkowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż pracownik MZZL dokonał oględzin lokalu i własnych pomiarów oraz wyliczeń powierzchni. Wyliczenia te pracownik potraktował jako własne notatki, pozostawiając jedynie sporządzony szkic. Nie zostały one zachowane i utrwalone w postaci dokumentu. Wobec tego w jego ocenie brak jest podstaw do uznania takich notatek za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. O ile bowiem notatki takie mogą być nośnikiem określonych informacji, to za takie trudno uznać brudnopis albo luźne notatki pracownika. Swoje stanowisko w tej kwestii poparł poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowym. Dyrektor za chybiony uznał zarzut Skarżącego, że "usuwa niewygodne dokumenty z akt sprawy". Jest to nieuprawnione twierdzenie, ponieważ został udostępniony Skarżącemu szkic lokalu, w którym były oznaczone pomiary poszczególnych jego części, na podstawie których pracownik dokonywał wyliczenia. Gdyby Skarżący nie koncentrował się na multiplikowaniu skarg, pism i wniosków, a wykorzystał udostępniony dokument to wówczas posiadałby wszystkie oczekiwane informacje. Podkreślił przy tym, że wyraźnie w piśmie z 13 stycznia 2022 r. odpowiadając na wniosek z 30 grudnia 2021 . zaznaczył, że dysponuje jedynie szkicem poglądowym (odręcznie wykonanym przez tego samego pracownika) i szkic ten udostępnił. Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że nie dysponuje żądanym dokumentem, a więc nie jest dysponentem informacji publicznej objętej wnioskiem. Z tego powodu nie było i nie jest możliwe udostępnienie tej informacji. Skarżący został o tym poinformowany, także i o tym, że w takim przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej, a jedynie pisemnie informuje się wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia żądanej informacji, co zostało wykonane. Dodatkowo Dyrektor w piśmie procesowym z 15 czerwca 2022 r. (data wpływu 22 czerwca 2022 r.) przedstawił chronologię zgłaszanych przez Skarżącego żądań i wniosków. W konkluzji Dyrektor stwierdził, że Skarżący żąda udostępnienia dokumentu, którym Dyrektor nie dysponuje. Z tego powodu nie jest możliwe udostepnienie informacji publicznej. Poinformował o tym pisemnie Skarżącego, co czyni skargę bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sadu, nie doszło do naruszenia prawa tak materialnego, jak i procesowego. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ((tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) skierowanym do Dyrektora o udostępnienie wyliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] w S., które to odbyło się 06 sierpnia 2021 r. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią przepisu 5 u.d.i.p. Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z wymienionego przepisu wynika, że taki obowiązek ciąży na podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Zakres przedmiotowy "informacji publicznej" jest następnie konkretyzowany w art. 6 u.d.i.p. Jest nią też informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. d u.d.i.p. Nie może umknąć jednak, że na gruncie art.1 ust.1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" (zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych). Podkreślenia wymaga, że "w systemie prawnym nie ma definicji pojęcia "sprawa publiczna". Tymczasem do tego pojęcia odsyła ustawodawca w art. 1 u.d.i.p. Słowu publiczny możemy przypisać dwa znaczenia. W jednym z nich publiczny oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją itp.; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny. W drugim natomiast, publiczny oznacza "odbywający się wobec świadków, w miejscu dostępnym dla wszystkich, oficjalny, jawny. (obydwa rozumienia cyt. za Słownikiem Języka Polskiego PWN (red. M. Szymczak) Warszawa 1995 r. tom II (L-P) s. 1022). Z tego drugiego znaczenia musimy zrezygnować, gdyż przyjęcie go oznaczałoby mniej więcej, że udostępnianiu podlega informacja jawna, dostępna dla wszystkich (G. Wierczyński, Pojęcie informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Gdańskie Studia Prawnicze" z 2005 r., Nr 1-2, s. 57) Następnie – na co wskazuje NSA – na gruncie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, czyli prawie dostępu do wiadomości, wiedzy o sprawach publicznych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20.11.2003 r., sygn. akt II SAB 372/03). W tym miejscu trzeba jednak podkreślić, że jakkolwiek sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce oznacza, że już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak takie stosowanie prawa prowadzi również do jego nadużycia. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna zatem uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji. W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie NSA dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146-147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora w zakresie udostępnienia wyliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] w S., które to odbyło się 06 sierpnia 2021. Do skargi załączona została korespondencja, która była prowadzona z Dyrektorem w tożsamej co do przedmiotu sprawie przez osobę zamieszkującą ten lokal. Wskazuje to na to, że celem Skarżącego nie jest uzyskanie informacji o sprawach publicznych, a w celu prywatny. Dalej zauważyć należy, że na podstawie udostępnionego szkicu z pomiaru lokalu numer [...] położonego przy ulicy [...] zarówno zamieszkająca w nim osoba jak i Skarżący stwierdzili wadliwość wyliczenia powierzchni lokalu przez MZZL. W takiej sytuacji domaganie się dokumentu, w którym błędnie dokonano stosownych wyliczeń w istocie zmierza do ich zakwestionowania, a nie uzyskania informacji publicznej. Takie działanie sprzeczne jest z ideą przepisów u.d.i.p., którą jest – co zresztą wynika z jej tytułu - dostęp do informacji publicznej, a nie dochodzenie roszczeń czy dokonywanie ustaleń faktycznych, które powinny odbywać się w trybie właściwym dla charakteru sprawy. Potwierdza to NSA stwierdzając, że stosowanie trybu u.d.i.p. dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16). Na koniec należy też zauważyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-techniczne, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. A zatem zasadniczo odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Konkludując, ponieważ Dyrektor nie pozostawał bierny i niezwłocznie po otrzymaniu wniosku i w dalszej korespondencji informował Skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku, Sąd uznał że nie miała miejsca bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i nie zachodziły także podstawy do przyznania od Dyrektora na Skarżącego sumy pieniężnej. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.