III OSK 4372/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 121/20 w sprawie ze skargi L.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 121/20 po rozpoznaniu skargi L.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wprost wynika sposób wyliczenia wysokości kwoty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącej ilość tę pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, tzn. należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby. Nie zgadzając się z ww. wyrokiem WSA w Krakowie organ wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81Konstytucji RP – przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym ww. przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez TK w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa; - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 i 81 Konstytucji RP polegające na zobowiązaniu organu przez Sąd I instancji do wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, podczas gdy uwzględniając skargę i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA powinien w uzasadnieniu zawrzeć wskazania sposobu jego wyliczenia przy uwzględnieniu powszechnie obowiązujących przepisów nakazujących, aby organy działały na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania i wynikających wyłącznie z ustawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznany w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. W wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115 a powołanej ustawy wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym ze służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115a ustawy o Policji, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę. Trybunał Konstytucyjny wywiódł również, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze, co oznacza, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne będące jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Nie budzi wątpliwości, iż rzeczony wyrok TK ma charakter wyroku zakresowego, po wydaniu którego obowiązkiem ustawodawcy była niezwłoczna zmiana niekonstytucyjnej części przepisu, a z którego ustawodawca się nie wywiązał. Bezzasadne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Błędnie wywodzi skarżący kasacyjnie organ, że wyrok zakresowy skierowany jest wyłącznie do ustawodawcy i nie ma zastosowania w sprawie. Każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego organu, na dzień orzekania istniała norma ustawowa odnosząca się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK rzeczonego wyroku, jednakże sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w jego uzasadnieniu. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie go przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Z tych przyczyn nie doszło także do naruszenia art. 81 Konstytucji i art. 66 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i art. 81 Konstytucji RP. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji nie stosował art. 6 k.p.a., który nie jest do niego adresowany, zaś twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że może działać jedynie na podstawie wyraźnych przepisów prawa, w całości pomijają kontekst niniejszej sprawy, tj. skutek wyroku Trybunału, którym stwierdzono częściową niekonstytucyjność przepisu. To z kolei czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP. Rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę, będzie ocena na ile zalecenia zawarte w zaskarżonym wyroku, co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku TK i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Należy także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.