III SA/Kr 1021/20

|Sygn. akt III SA/Kr 1021/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Hanna Knysiak - Sudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 9 grudnia 2020 r. skargi P. P., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, z dnia 6 sierpnia 2020 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, , , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , P. P. zwrócił się wnioskiem do Komendanta Miejskiego Policji o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przy uzasadnieniu wniosku przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w zakresie wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Komendant Miejski Policji ustalił w toku postępowania, że skarżący w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 5 stycznia 2016 r. otrzymał ekwiwalent pieniężny za 250 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 58.333,33 zł, przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyliczenie wysokości świadczenia i jego wypłata miały charakter czynności materialno-technicznej. W następstwie powyższego decyzją nr [...] z [...] 2020 r. Komendant odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organ stwierdził, że po wejściu w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym zakresie, w związku z czym brak jest podstawy prawnej do wyliczenia wysokości świadczenia. W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji obrazę przepisów prawa materialnego tj.: art. 190 ust. 3-4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie ma wpływu na sytuację strony, podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do wniosku, że przedmiotowy wyrok ma skutki ex tunc, a organ winien na wniosek strony doprowadzić swoim działaniem do powstania stanu zgodnego z prawem; art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że skoro ustawodawca nie określił nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnych ekwiwalentów, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony, podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do przyjęcia, że organ jest kompetentny do ustalenia wskaźnika we własnym zakresie i obowiązany do wypłaty ekwiwalentów pieniężnych w wysokości odpowiadającej utraconemu prawu do urlopu wypoczynkowego; Ponadto zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania, mającą istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy tj.: art. 6, 7, 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie prowadzące do utrwalenia stanu niezgodnego z Konstytucją RP i nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z 6 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na fakt W decyzji Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym na podstawie art. 115a ww. ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego (w którym znajduje się uznany za niezgodny z Konstytucją przepis) następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie wcześniej. Przeciwny wniosek prowadziłby do sytuacji, że jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń przyznawanych w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co jest zdaniem organu niedopuszczalne. Organ wskazał, że wyrok Trybunału eliminuje normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, przy czym nie określa też innego przelicznika, np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz ponowne ustalenie oraz wypłatę wyrównania należnego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami, zakreślając jednocześnie termin czasowy na wykonanie niniejszej czynności o charakterze materialno-technicznym. W skardze zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji oraz Komendantowi Miejskiemu Policji działanie, które uniemożliwia skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa do urlopu wypoczynkowego/dodatkowego w formie ekwiwalentu (z tytułu jego niewykorzystania) w należnej wysokości pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. W ocenie skarżącego nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno - technicznej. Ponadto skarżący podkreślił, że w judykaturze nie budzi wątpliwości, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu, przywołując w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., II OSK 2311/14) Skarżący nie zgodził się również z tezą organu, że ww. orzeczenie Trybunału tworzy lukę w systemie prawnym, stojąc na stanowisku, że w związku z wyrokiem Trybunału w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć ekwiwalent za niewykorzystany urlop i jest nim wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sposób wyliczenia ekwiwalentu nie wymaga bezwzględnej nowelizacji przepisów. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem publikacji wyroku w dzienniku urzędowym mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Pozbawienie przez Trybunał normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania, co oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie. Skarżący podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop nie ma charakteru uznaniowego, a prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu. Uzasadnił również, dlaczego nie ma prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie do uzyskania pełnego, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w sytuacji gdy zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem decyzja w pełni odpowiadała ustalonemu stanowi faktycznemu oraz prawnemu obowiązującemu w dacie jej wydania i respektuje sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji, w tym znaczeniu uwzględniając moc jego powszechnego obowiązywania wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji. W ocenie organu w konsekwencji wydania ww. wyroku Trybunału ułamek "1/30" w art. 115a ustawy o Policji należy pomijać jako niekonstytucyjną część przepisu. Jednocześnie organ podkreślił, że z żadnego innego przepisu ustawy o Policji nie wynika wymiar uposażenia za 1 dzień urlopu wypoczynkowego i dodatkowego policjanta, z kolei stosowanie na zasadzie analogii przeliczników obowiązujących w innych służbach mundurowych byłoby nieuprawnione, tym bardziej, że nie są one jednolite i wynoszą 1/21 lub 1/22. Organ nie są zresztą uprawniony do domniemywania podstawy prawnej swojego działania ani do uzupełniania zdekompletowanej normy prawnej według własnego uznania. Poza tym, organ podniósł, że nie można pominąć przy ocenie działania organu kwestii dyscypliny finansów publicznych, do której naruszenia doszłoby w przypadku wydatkowania środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Organ podkreślił także, że wydana decyzja nie zaprzecza prawu jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności, o którym mowa w art. 190 ust.4 Konstytucji, z zastrzeżeniem konieczności uprzedniej regulacji ustawowej, przez co pozostaje jednocześnie w zgodzie z art. 81 Konstytucji RP. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać prawidłowego wyliczenia kwoty świadczenia w zgodzie z art.81 Konstytucji RP. Nowy stan prawny będzie również stanowił dla strony podstawę ewentualnego wystąpienia z nowym żądaniem. Istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie tworzy bowiem sytuacji rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną w odniesieniu do tego nowego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Sąd wskazuje, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co dostrzegł także Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, a co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podnosi, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wymieniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. "przyznał" obywatelowi – policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, poz.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy. Sąd wskazuje, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.