III OSK 3563/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1579/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r. Nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta K. w zakresie utworzenia parku przy ul. F. 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz Wojewody M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1579/19 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta K. w zakresie utworzenia parku przy ul. F. Uznając stanowisko Wojewody za prawidłowe, Sąd I instancji wyjaśnił, że rzeczona uchwała, będąca uchwałą kierunkową, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) dalej "u.s.g." nie nosi jej znamion. Określa ona bowiem skonkretyzowane działania Prezydenta, zawierając wypowiedź dyrektywalną o charakterze indywidualnym i konkretnym, narzucając sposób załatwienia konkretnej sprawy podczas, gdy powinna ona mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Gmina Miejska K. wywiodła od powyższego wyroku, skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. poprzez ustalenie na podstawie zebranego materiału, że uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] jest sprzeczna z prawem, skutkiem czego została uznana za nieważną jako akt prawa miejscowego, nieważność ta uznana została w szerszym zakresie niż istniały ku temu podstawy jakie wskazano w zaskarżonym wyroku; 2/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie w jakim stanowi o wyłącznej właściwości rady gminy do ustalania kierunków działania wójta, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miasta K. wykroczyła poza zakres tego przepisu poprzez przyjęcie uchwały z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta K. w zakresie utworzenia parku przy ul. F. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. uznając jej zarzuty za bezzasadne wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarządzeniem z 20 października 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wobec braku zgody Wojewody M. zarządzeniem z 12 kwietnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15). W konsekwencji uchwała rady, podejmowana w powyższym zakresie, winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Winna zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 925/11). Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] zobowiązuje Prezydenta Miasta do podjęcia ściśle skonkretyzowanych działań mających na celu utworzenie parku, w tym np. polegających na wykupie nieruchomości, czy rezygnacji ze sprzedaży działek będących we władaniu Gminy Miejskiej K. Zawierając tym samym wiążące nakazy podjęcia określonych działań. W tym stanie rzeczy należy uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jest merytorycznie niezasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że Rada Miasta K. nakazując organowi wykonawczemu w tzw. uchwale kierunkowej utworzenia parku przy ul. F., wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.