II SA/Bk 277/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy prawa do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych na okres 90 dni, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem złożonym dnia [...] grudnia 2021 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej MSWiA w B. im., wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej prawo M. C. do świadczeń opieki zdrowotnej. Wniosek uzasadniano faktem przyjęcia, w dniu [...] grudnia 2021 r. w trybie nagłym do Oddziału Chirurgii Ortopedii wskazywanej osoby. Powołano się na brak w tym okresie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto wnioskodawca wskazał, że nie posiada własnych środków utrzymania i nie jest w stanie sam pokryć kosztów leczenia. Decyzją Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmówiono M. C. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, z uwagi na to, iż Pan C. nie spełnia kryterium dochodowe, bowiem posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 5,593 ha przeliczeniowych i z tego tytułu osiąga dochód miesięczny w wysokości 1722,64 zł. Stąd zdaniem organu I instancji brak jest możliwości pozytywnego załatwienia wniosku. Odwołanie od decyzji wniósł M. C. podnosząc, że znalazł się w trudnej sytuacji życiowej. Po śmierci najpierw ojca, potem matki nie wznowił działalności rolniczej, przekazał natomiast gospodarstwo w dzierżawę szwagrowi na okres 3 lat. Z tego tytułu nie został jednak objęty ubezpieczeniem jako domownik, bowiem dzierżawca nie prowadzi działalności rolniczej i sam nie podlega ubezpieczeniu w KRUS. Odwołujący powołał się na swoją trudną sytuację materialną i brak możliwości pokrycia tych kosztów. Na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Powyższe przepisy – zdaniem organu wskazują jakie przesłanki muszą być przez skarżącego spełnione, aby mógł on otrzymać prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Treść przywołanego art. 54 ust. 3 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że organy przy podejmowaniu decyzji w trybie art. 54 ustawy mają obowiązek ustalić, czy strona spełnia warunki w przepisie tym określone i jedynie w takiej sytuacji wydać decyzję zgodną z wnioskiem. Organy orzekające w tym przedmiocie nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego bowiem decyzja ta ma charakter tzw. decyzji związanej. Gdyby organy orzekły wbrew postanowieniom ustawy rażąco naruszyłyby prawo. Artykuł 68 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Wyjaśnić jednak należy, że ta generalna zasada zapewnia prawo do ochrony zdrowia, ale nie uprawnia do stwierdzenia, że każdy ma prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa bowiem ustawa. Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podkreślił, że badając sytuację dochodową strony pod kątem spełnienia ustawowego kryterium dochodowego (art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy), organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że M. C. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 12,69 ha, w tym 5,593 ha przeliczeniowych, które przekazał w dniu [...] maja 2020r., aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w dzierżawę, na okres lat trzech, R. N. - szwagrowi. Jednakże w celu ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 308 zł z hektara przeliczeniowego, a od dnia [...] stycznia 2022r. 345 zł, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Uznanie możliwości niestosowania art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku bezpłatnego wydzierżawienia gospodarstwa rolnego nie znajduje uzasadnienia. W takiej sytuacji bowiem właściciel gospodarstwa sam pozbawia się źródła dochodu. Postępowanie takie jest sprzeczne z zasadami pomocy społecznej. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji przyjął, że wydzierżawienie gruntów nie zmienia sytuacji dochodowej ich właściciela, a zawarcia umowy dzierżawy nie można utożsamiać z utratą dochodu. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, od 1 stycznia 2022r. 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Dochód natomiast skarżącego, prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, z tytułu własności gospodarstwa rolnego, stanowiła kwota 1722,64 zł. Kwota ta przekraczała obowiązujące dla osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe, w efekcie czego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Z całym zrozumieniem dla trudnej sytuacji strony, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie zebrał materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go ocenił i wydał decyzję zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył M. C. podtrzymując argumenty przedstawione w odwołaniu. Skarżący wskazał, że wszystkie grunty oddał w dzierżawę, więc nie osiąga dochodu z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie powołał się na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną (śmierć rodziców). Podkreślił, że mimo zawarcia umowy dzierżawy, dzierżawca nie mógł go ubezpieczyć w KRUS jako domownika, gdyż sam nie podlega składkom w KRUS. Natomiast od podejmował się prac dorywczych i nie posiada żadnego dochodu z gospodarstwa rolnego. Skarżący zatem nie podziela poglądu organów o możliwości wyliczenia dochodu jako średniej krajowej. Końcowo zaakcentował, że obecnie nie może pracować i korzysta z pomocy rodziny i sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). W ocenie Sądu taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r., którą odmówiono M. C. przyznania pomocy w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U.2021 r., poz. 1285 ze zm. - dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają osoby objęte powszechnym, obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym (ubezpieczeni), a także w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które posiadają obywatelstwo polskie, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1507 ze zm. - dalej "u.p.s."), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s., a więc możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych zasobów majątkowych, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust. 1 ww. ustawy). Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny. W myśl art. 54 ust. 3 ustawy, decyzje o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy wydaje się po: 1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokumentów potwierdzających: a) posiadanie obywatelstwa polskiego, b) posiadanie statusu uchodźcy, lub c) objęcie ochroną uzupełniającą lub d) posiadanie zezwolenia na pobyt czasowy (...); 2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego; 3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują jakie przesłanki muszą być przez skarżącego spełnione, aby mógł on otrzymać prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Treść przywołanego art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że organy przy podejmowaniu decyzji w trybie art. 54 ustawy mają obowiązek ustalić, czy strona spełnia warunki w przepisie tym określone i jedynie w takiej sytuacji wydać decyzję zgodną z wnioskiem. Organy orzekające w tym przedmiocie nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego bowiem decyzja ta ma charakter tzw. decyzji związanej. Gdyby organy orzekły wbrew postanowieniom ustawy rażąco naruszyłyby prawo. Należy podkreślić, że art. 68 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Wyjaśnić jednak należy, że ta generalna zasada zapewnia prawo do ochrony zdrowia, ale nie uprawnia do stwierdzenia, że każdy ma prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej. Art. 68 ust. 2 Konstytucji stanowi, że "Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa". Zatem to ustawy regulują zasady związane z tym, którym osobom bezpłatna ochrona zdrowia przez państwo winna być zapewniona. Aktem takim jest właśnie ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W pozostałych przypadkach przepisy przewidują partycypowanie przez obywateli w kosztach tej opieki. Organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go oceniły i wydały decyzje zgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi i co należy podkreślić, nie mogły uwzględnić trudnej sytuacji życiowej skarżącego, w tym materialnej. Ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika że, M. C. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 12,69 ha, w tym 5,593 ha przeliczeniowych, które przekazał w dniu [...] maja 2020r., aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w dzierżawę, na okres lat trzech, R. N. - szwagrowi. W § 3 tego aktu notarialnego wskazano, że R. N., jako dzierżawca, nie będzie płacił czynszu dzierżawnego, natomiast będzie pokrywał wszelkie należne opłaty i podatki na rzecz Gminy, Skarbu Państwa oraz składki na rzecz KRUS, a także inne wydatki i należności związane z przedmiotem dzierżawy (k. 8 akt admin.). Jednakże w celu ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 308 zł z hektara przeliczeniowego, a od dnia [...] stycznia 2022r. 345 zł, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Na tej podstawie skarżący uznawał, że nie musi uiszczać składki KRUS, gdyż dzierżawca to pokryje, zaś w praktyce okazało się, że dzierżawca tego nie uczynił, bowiem sam nie podlegał ubezpieczenie KRUS, a zatem nie mógł ubezpieczyć skarżącego jako domownika. Należy jednakże zwrócić uwagę, że zawarcie umowy dzierżawy przez skarżącego, w świetle wyliczania dochodu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019., poz. 1507 ze zm. - dalej "u.p.s.") nie mogło stanowić podstawy uznania, że skarżący nie przekracza kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 9 u.p.s. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 308 zł. Określony w tym przepisie dochód ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi dane gospodarstwo. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym od dawna utrwalony jest pogląd, że nie ma podstaw by przyjąć, iż zastosowanie tej regulacji może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1123/17; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2090/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Bez znaczenia jest także okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2014 r. II SA/Po 848/13, CBOSA). Przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. zakłada zatem fikcję prawną, według której przyjmuje się ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Dlatego też podnoszone okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego nie mają znaczenia prawnego. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy nie jest uprawiana, dochód ustala się tak samo biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 1154/11 (CBOSA), wykładnia art. 8 ust. 9 u.p.s. była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wskazywał, że przepis ten nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09, CBOSA). Zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzuty skargi kwestionujące uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji niezdolności skarżącego do pracy, czy też jego trudnej sytuacji materialnej. Nie negując trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego należy stwierdzić, że nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi wobec regulacji ustawowych i kryterium legalności, jakie obowiązuje sąd administracyjny. Zawarte w art. 8 u.p.s. regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. Nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Ponadto można jeszcze przytoczyć wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 833/12, gdzie wskazano, że bez znaczenia dla ustalenia dochodu pozostaje okoliczność, że osoba oddała gospodarstwo w dzierżawę oraz fakt, że dzierżawca nie wywiązuje się z postanowień umowy. Treść umowy jest zależna od jej stron. Jeżeli zaś jedna ze stron nie wywiązuje się z niej, druga może czynić kroki mające na celu jej rozwiązanie. Pozostaje to jednak bez wpływu na sposób ustalania kryterium dochodowego (CBOSA). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w całości podziela przedstawioną powyżej linię orzeczniczą sądów administracyjnych, co skutkuje przyjęciem, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nastąpiło w sposób prawidłowy. Skoro skarżący przekracza kryterium dochodowe, to w świetle art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy nie spełnia wszystkich przesłanek umożliwiających potwierdzenie przez organ prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Podkreślić należy, że jedyną przesłanką warunkującą odmowę potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być sytuacja niespełnienia przez danego świadczeniobiorcę wskazanych wyżej warunków, czyli przykładowo sytuacja, gdy dochód świadczeniobiorcy przekracza obowiązujące kryterium dochodowe. Dochód skarżącego, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, stanowi kwota 1.722,64 zł (5,593 ha x 308 zł). Kwota ta przekracza obowiązujące dla osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe – 701 zł, co powoduje przekroczenie kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., w efekcie czego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Marginalnie przy tym należy podkreślić, że argumenty strony skarżącej o nieposiadaniu dochodu z gospodarstwa rolnego nie znajdują również potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem w dniu [...].12.2021 r. skarżący do akt złożył oświadczenie o uzyskaniu dochodu w wysokości 6.000 zł z tytułu dopłat unijnych, co faktycznie przeczy nie prowadzeniu działalności rolniczej. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.