II SA/Gl 180/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. N., A. N., P. N., R. N., T. N., S. B., E. B. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 czerwca 1999 r. nr 144/XII/99 w przedmiocie zaliczenia ulicy do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy Krzemiennej, obejmującej działkę nr [...] obręb 428 Grabówka, 2. zasądza od Gminy Częstochowa na rzecz skarżących solidarnie kwotę 899 (osiemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 czerwca 1999 r. Rada Miasta Częstochowy działając na podstawie art. 7a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych oraz ustaliła przebieg tych dróg, wymienionych w załączniku. Pismem z dnia 6 marca 2018 r. skarżący J. N., R.N., T. N., A. N., P. N., E. B. i S. B., wezwali Radę Miasta do zaprzestania naruszania prawa, polegającego na podjęciu powyższej uchwały, w części dotyczącej zaliczenia ulicy Krzemiennej, usytuowanej na działkach, będących w ich użytkowaniu wieczystym, do kategorii drogi gminnej. Skarżący podali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, stanowiącej działki nr 1, 2 i 3, obręb ewid. [...]- Grabówka. Zatem zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych nastąpiło na gruntach, do których Gminie nie przysługuje tytuł prawny zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych. W świetle orzecznictwa sądowego, uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie – odwrotnie. Prawo użytkowania wieczystego należy do kategorii praw podmiotowych bezwzględnych, skutecznych względem wszystkich. Droga publiczna nie może zaś być w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Ustawa przewiduje też możliwość pobierania opłat (art. 13 ust. 1 i art. 40), co oznaczałoby, że gmina czerpałaby korzyści z cudzej nieruchomości. Do spełnienia wymogu z art. 2a ust. 2 ustawy, konieczne jest zatem uzyskanie prawa własności do terenu. W odpowiedzi na wezwanie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r., doręczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. poinformował, że wezwanie nie może być uwzględnione. Ulica Krzemienna stanowiła drogę zakładową zgodnie z uchwałą nr [...] Miejskiej rady Narodowej w C. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia części dróg leżących w granicach miasta do kategorii dróg zakładowych. Ulica ta jest utrzymywana przez zarząd dróg. Część działki nr 1, powinna być przedmiotem zasiedzenia na odcinku od ulicy [...] do ul. [...]. Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r., nadanym w tym samym dniu za pośrednictwem poczty, skarżący wnieśli za pośrednictwem organu, skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały, w części dotyczącej ul. Krzemiennej, usytuowanej na ich działkach. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowili zarzuty i argumentację, zawartą w wezwaniu do zaprzestania naruszenia prawa, na które w dacie wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 lutego 2020 r. Prezydent Miasta – wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu, przedmiotowa ulica występowała jako droga publiczna w aktach prawnych. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. nadano jej nazwę. Następnie kolejną uchwałą została zaliczona do kategorii dróg zakładowych, które w ówczesnym stanie sprawnym zaliczone były do dróg publicznych zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Organ nadzoru nie kwestionował zaskarżonej uchwały i została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa ulica składa się z 3 działek, stanowiących osobne nieruchomości, a mianowicie: działki nr 1, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących, działki nr 4 i działki nr 5, będących własnością Gminy. Zatem droga przebiega przynajmniej w części na gruntach gminy, o której mowa w art. 2a ust. 2 ustawy. Zaskarżona uchwała nie została więc podjęta z naruszeniem prawa. Skarżącym udzielono też odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W kolejnym piśmie z dnia 6 marca 2020 r. skarżący podtrzymali skargę. Podali, że wbrew treści odpowiedzi na nią organ gminy sam wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę, precyzując żądanie jako stwierdzenie nieważności uchwały w części, obejmującej działkę nr 1. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący dopełnili też wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne, zaś skargę wnieśli w terminie 60 dni od doręczenia wezwania. Skarga na akt podjęty przed dniem 1 czerwca 2017 r. jest zatem dopuszczalna (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowa ulica, której dotyczy zaskarżona w tej części uchwała, stanowi 3 działki, będące odrębnymi nieruchomościami, przy czym działka nr 1, stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym skarżących na podstawie decyzji nr [...] z dnia 20 stycznia 1992 r. – od dnia 5 grudnia 1990 do 2089 r. Zarówno stan prawny działki skarżących, jak i pozostałych działek, stanowiących przedmiotową ulicę, został też udokumentowany przedłożonym przez skarżących wydrukiem kw nr [...] oraz dołączonymi do odpowiedzi na skargę dokumentami w postaci ortomapy ulicy z 2019 r. oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej i wypisów z rejestru gruntów. Stan prawny, obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wykluczał możliwość zaliczenia do kategorii dróg publicznych gruntów, które nie stanowiły własności właściwego podmiotu publicznoprawnego. Oczywiste jest, że przysługujące skarżącym prawo użytkowania wieczystego, wyklucza możliwość korzystania z nieruchomości przez inne osoby zgodnie z definicją drogi publicznej, zawartą w art. 1 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołaną (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 470). Podejmując uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, organ gminy musi wykazać tytuł prawny do nieruchomości. Tymczasem jest oczywiste, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, Rada Gminy nie dysponowała tytułem prawnym do działki, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących. Tytuł prawnorzeczowy nie wynikał bowiem w żadnym wypadku ani z powołanej w odpowiedzi na skargę uchwały o nadaniu ulicy nazwy, ani uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg zakładowych, nawet jeżeli ówcześnie była to droga publiczna. Zauważyć przyjdzie, że oddanie działki w użytkowanie wieczyste skarżącym nastąpiło na podstawie decyzji z [...] r., a więc późniejszej niż uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg zakładowych. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej i podlega ochronie, jak własność. Prawa tego nie mogą zniweczyć wcześniejsze akty prawne, podjęte w stosunku do przedmiotowej działki. Zakres prawa użytkowania wieczystego określa art. 233 Kodeksu cywilnego. Regulacja ta wyklucza ustanowienie drogi publicznej na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Drogi gminne muszą stanowić własność gminy (art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Zatem konieczną przesłanką do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, przez które droga ta przebiega (vide: wyroki tut. sądu z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 208/19, LEX nr 2689435, z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1021/18, LEX nr 2637592, z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 37/18, LEX nr 2478346). Wreszcie, niezależnie od sytuacji własnościowej istniejącej przed dniem 1 stycznia 1999 r., a więc przed podjęciem zaskarżonej uchwały, własność dróg publicznych może należeć wyłącznie do podmiotów, wymienionych w art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (wyrok SN z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt I CSK 719/10, LEX nr 1043965). Nabycie własności przez gminę w określonym trybie musi być jednak wykazane odpowiednim dokumentem, istniejącym w dacie podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Zdaniem sądu administracyjnego, bez znaczenia prawnego jest fakt, że uchwała nie była kwestionowana przez organ nadzoru, zaś gmina jest właścicielem pozostałych dwóch działek, po których przebiega przedmiotowa droga. Z tego faktu nie wynika bowiem przymiot własności do działki, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących. Podjęcie zaskarżonej uchwały, nie spowodowało zaś skutku prawnego w postaci wygaśnięcia tego prawa na nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, dotyczącej działki, stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego skarżących jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Orzeczenie Sądu oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Upływ roku od podjęcia uchwały nie stanowi przeszkody prawnej w jej wyeliminowaniu w części z obrotu prawnego, jako że chodzi o akt prawa miejscowego. Wobec uwzględnienia skargi należało na wniosek skarżących zasądzić na ich rzecz solidarnie zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł i opłaty skarbowe od pełnomocnictwa w kwocie 119 zł, czyli łącznie w kwocie 899 zł (art. 200, art. 2020, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy).