II OSK 2286/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 56/22 w sprawie ze skargi W. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. w przedmiocie legalności obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 56/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. w przedmiocie legalności obiektu budowlanego – wiaty drewnianej na sąsiedniej działce, położonej w L. przy ul. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. T., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz w zw. z art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L., mimo że organ w ogóle nie dokonał żadnych czynności administracyjnych, w tym nie wydał postanowienia ani decyzji w sprawie z wniosku W. T.; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie i ocenę stanu faktycznego i bezpodstawne przyjęcie, wbrew zgromadzonemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu, że strona inicjowała wiele równoległych postępowań administracyjnych, podczas gdy strona takich działań nie podejmowała, a w sprawie toczyło się wyłącznie jedno postępowanie w przedmiocie badania legalności obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano przepisy k.p.a. i Prawa budowalnego, mające zdaniem skarżącego kasacyjnie, zastosowanie w sprawie oraz wskazano m.in., że w sprawie wadliwie ustalono oraz oceniono stan faktyczny poprzez przyjęcie, że nie miała miejsca bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L., mimo że organ w ogóle nie dokonał żadnych czynności administracyjnych, w tym nie wydał postanowienia ani decyzji w sprawie z wniosku skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie, wbrew zarzutom, sąd I instancji nie "zaniechał przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej", a rozpoznał skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L., oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Tak się w niniejszej sprawie nie stało. Istota niniejszej skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. pozostawał w bezczynności, czy też nie można mu takiego stanu przypisać. Należy pamiętać, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W rozpatrywanej sprawie W. T. pismem z [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. o sprawdzenie, czy wybudowana wiata na sąsiedniej działce (ul. [...],[...] L.,) jest zgodna z przepisami i warunkami zabudowy w świetle obowiązującego prawa budowlanego. [...] stycznia 2021 r. organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli obiektu i pismem z [...] stycznia 2021 r. poinformował skarżącego kasacyjnie o jej wynikach uznając, że posadowiona na sąsiedniej działce wiata nie wykazała naruszenia przez inwestora przepisów ustawy - Prawo budowlane, które skutkowałyby koniecznością wszczęcia czy też prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że w przypadku złożenia kolejnej skargi, która została uznana za bezzasadną – organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy – bez zawiadomienia skarżącego (art. 239 k.pa). Odwołanie od tego stanowiska organu I instancji skarżący złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] marca 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. udzielił W. T. odpowiedzi, że działanie organu I instancji było prawidłowe w przedmiotowej sprawie i dokładnie uzasadnił to stanowisko. [...] września 2021 r. skarżący ponownie złożył skargę do powiatowego inspektora (ponaglenie) nawiązując do wniosku z [...] grudnia 2020 r. i przedstawił argumenty zbliżone do zawartych we wcześniejszych pismach. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że "organ w ogóle nie dokonał żadnych czynności administracyjnych". Zdaniem W. T. organ nadzoru budowlanego, co do jego wniosku z [...] grudnia 2020 r. powinien wydać decyzję lub postanowienie. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. prawidłowo uznał, że nie ma podstawy do wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia czy decyzji. Należy zauważyć, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020, poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy dokonano nowelizacji prawa budowlanego, która nastąpiła z dniem 19 września 2020 r. (przed złożeniem wniosku skarżącego [...] grudnia). Aktualnie, postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżący kasacyjnie może być wszczęte z urzędu, co wynika wprost z treści art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Zainicjowanie postępowania z urzędu jest zatem prawem organu administracyjnego. Skoro ustawa jasno wskazuje, że podejmuje się działanie z urzędu to nie można żądać od organu by wydawał postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ma rację sąd wojewódzki, że przepis art. 53a ustawy prawo budowlane stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. i kiedy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowej wiaty doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami słuszne było stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a ustawy prawo budowlane. Dlatego wystarczającym działaniem było poinformowanie pismem skarżącego kasacyjnie o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania. Wynika z tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. nie pozostawał w bezczynności, a zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz w zw. z art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. jest nietrafny. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z 29 listopada 2022 r. (k. 155 akt).