II SA/Rz 249/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E.G. na czynność Wójta Gminy Frysztak z dnia 29 grudnia 2021 r. nr GPR.6624.57.2021 w przedmiocie zmiany numeracji porządkowej nieruchomości I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wójta Gminy Frysztak na rzecz skarżącej E.G kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. G. (dalej zwana: Skarżącą) jest czynność Wójta Gminy [...] (dalej zwany: Wójtem, Organem) w przedmiocie zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób. Podczas analizy dokumentacji technicznej w sprawie nadania numerów porządkowych w miejscowości L. stwierdzono, że nr [...] został nadany jednocześnie dla dwóch odrębnych budynków mieszkalnych. Wójt Gminy [...] w 2014 r. na wniosek R. i A. R. zawiadomieniem z dnia 3 października 2014 r. nr GPR.6624.54.2014 nadał nr [...] dla budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w L. Następnie w 2015 r. Firma G. na zlecenie Gminy [...] sporządziła w wersji elektronicznej ewidencję miejscowości, ulic i adresów, w którym błędnie uwidoczniono już istniejący nr [...] i oznaczono go jako planowany (czyli wolny do wykorzystania). W dalszej kolejności Wójt Gminy [...] na wniosek E. i S. G. zawiadomieniem z dnia 21 października 2016 r. nr GPR.6624.39.2016 nadał ponownie numer porządkowy [...] dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w L., przy czym czynność ta została wykonana automatycznie, wykorzystując ten numer jako planowany (wolny do wykorzystania). Przed nadaniem numeru porządkowego [...], Wójt dokonał sprawdzenia, czy pod numerem [...] w L. nie jest nikt zameldowany. Wobec ustalenia, że pod ww. numerem nikt nie był zameldowany dokończono czynności nadania numeru porządkowego nanosząc stosowne zmiany w systemie elektronicznym. Organ dostosowując się do opracowanego Internetowego Menagera Punktów Adresowych, pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. nr GPR.6624.57.2021 zawiadomił strony o zmianie numeracji porządkowej dla tych budynków. Organ poinformował, że pomimo braku zameldowania A. i R. R. pozostali z tym samym numerem [...], gdyż wykorzystują go w obrocie prawnym, tj. w umowach dotyczących mediów itp., natomiast budynkowi E. i S. G., usytuowanemu na działce nr [...] zmieniono numer, dodając do numeru literę A, czyli [...]. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie E. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że nie wyraża zgody na dokonanie zmiany numeru budynku. W piśmie tym wyjaśniła, że po nadaniu numeru [...] wraz z mężem i dziećmi zameldowała się w tym budynku. Skarżąca wyjaśniła, że zawarła umowę z Gminą na wywóz odpadów komunalnych, a następnie zawarła umowy z dostawcami mediów prądu, Internetu, telewizji, telefonii komórkowej, a także pod tym adresem została zarejestrowana prowadzona przez nią działalność gospodarcza. Skarżąca podała, że we wszystkich urzędach oraz bankach podaje swój adres, tj. L. [...]. E. G. wskazała, że zmiana ww. danych byłaby dla niej i jej męża bardzo uciążliwa, czasochłonna i najprawdopodobniej wiązałaby się z koniecznością poniesienia nieokreślonych kosztów. Wobec powyższego wniosła o zmianę dokonanej czynności i przywrócenie numeru [...] budynkowi własności Skarżącej i jej męża. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, tj.: ­ § 56 pkt 9 w wyniku dokonania zmiany numeru porządkowego domu własności Skarżącej, co powoduje zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej w miejscowości L.; ­ § 59, poprzez dokonanie zmiany numeru porządkowego domu własności Skarżącej w sytuacji braku przewidzianych wskazanych tym przepisem przesłanek. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności; o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych; o zażądanie przez Sąd od Wójta Gminy [...] wszystkich dokumentów potwierdzających procedurę nadania numeru domu jej własności nr [...] oraz zmianę tego numeru zaskarżoną czynnością i dopuszczenie dowodu z tych dokumentów na fakt bezprawności czynności Wójta oraz o przesłuchanie jej jako strony w niniejszej sprawie na poparcie wszystkich twierdzeń wniesionej skargi. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawiono argumentację zawartą w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 29 grudnia 2021 r., a także wyjaśniono, że A. R. nie jest życiowo związana z numerem, jaki nadano jej budynkowi, gdyż nie jest zameldowana w L., nie posiada umowy na wywóz odpadów. Aktualnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kierowana do niej korespondencja przesyłana jest na jej adres w J. Zdaniem Skarżącej, skoro A. R. nie jest zameldowana w L. prawdopodobne jest, że we wszystkich firmach, instytucjach i urzędach figuruje pod adresem w J., a nie adresem w L. [...]. Zdaniem Skarżącej budynek własności A. R. powinien nosić numer [...], gdyż na nieruchomości, z której wyodrębniono działkę własności A. R. posadowione są już budynki o numerach [...] oraz [...]. Wobec powyższego budynek A. R. powinien posiadać numer [...]. Dom Skarżącej i jej męża zlokalizowany jest na działce, która graniczy z nieruchomościami niezabudowanymi z jednej strony, natomiast z drugiej strony z działką, na której znajduje się dom o nr [...]. W ocenie Skarżącej zmiana numeru jej domu na "[...]" zaburzy ład i może powodować nieporozumienia z lokalizowaniu budynku dla różnego rodzaju służb i instytucji. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił, że obowiązek zameldowania w okresie trzech miesięcy od zasiedlenia budynku ciąży na osobach, które tego dokonały, jednak z wywiadu w terenie wynika, że rodzina A. i R. R., dla której wcześniej nadano ten numer mieszka tam od chwili nadania do dnia dzisiejszego bez zameldowania. Zdaniem Organu, gdyby zamieszkująca rodzina dokonała tego meldunku w ustawowym terminie do takiej pomyłki nigdy by nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi dodać jeszcze należy, że w myśl Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl przepisu odesłania art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem swej skargi E. G. uczyniła skierowane do niej zawiadomienie o zmianie numeru porządkowego budynku mieszkalnego z nr [...] na [...]. Zawiadomienie to zostało podjęte przez Wójta Gminy [...]. Podstawy formalne i procesowe tego rodzaju działań władczych organów gminy wyraża art. 47a P.g.i.k. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368; zwane dalej rozporządzeniem). Według zawartych w nich postanowień zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 P.g.i.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, wypełnionego według wzoru wskazanego w rozporządzeniu. Natomiast przesłanki materialnoprawne aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany zostały wskazane w § 9 rozporządzenia. W orzecznictwie sądowym, jako utrwalony traktuje się pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65). Wniesiona do sądu skarga została uwzględniona, bowiem wyrażone w niej zarzuty okazały się zasadne, zarówno co do naruszeń przepisów o charakterze procesowym jak i materialnoprawnym. Te uchybienia mogły mieć wpływ na treść zawiadomienia, co skutkowało jego uchyleniem. Zważyć należało, iż w myśl § 9 rozporządzenia aktualizacja danych ewidencji, ich uzupełnienie lub zmianę dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej. Przytoczony przepis zawiera katalog przypadków, w jakich dozwolona jest z urzędu modyfikacja istniejących w ewidencji danych w zakresie numeracji porządkowej budynków. Jako jedną z uprawnionych przyczyn aktualizacji powołany przepis wskazuje przypadek, w którym istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. W skontrolowanym akcie o nazwie "Zawiadomienie o zmianie numeru porządkowego", Sąd niestety nie doszukał się wskazania wyraźnej jednostki redakcyjnej cyt. wyżej rozporządzenia, która została przez Organ w sprawie skarżącej zastosowana. Otóż na podstawie analizy tekstu uzasadnienia wyżej wymienionego zawiadomienia można wyłącznie domyślać się, iż chodzi o przyczyny określone w § 9 pkt 6 rozporządzenia. Jednocześnie nie jest też wykluczone, iż stwierdzony przez Organ gminy przypadek wpisuje się w hipotezę kolejnego punktu § 9 rozporządzenia. Otóż wg § 9 pkt 7 aktualizacja danych następuje również w przypadku, gdy zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji. Organ gminy dokonując tak istotnej dla funkcjonowania właścicieli nieruchomości czynności skutkującej zmianą numerów porządkowych domów mieszkalnych (zawiadomienie generuje konieczność dostosowania ważnych dla prawa publicznego i prywatnego dokumentów) winien wskazać adresatom owej czynności wyraźną podstawę prawną swych działań, tak aby nie stwarzać niebezpieczeństwa konieczności wypełniania tej podstawy w sposób swobodny zarówno przez osoby, których interesu prawnego czynność ta dotyczy jak również instytucje kontroli, jak sąd administracyjny. Innymi słowy, działania Organu w tym zakresie nie mogą być dowolne, a winny być oparte o należycie zebrane dowody, ustalony niewątpliwie stan faktyczny, który zostanie następnie przyporządkowany do określonej części jednostki redakcyjnej stosownego przepisu prawa. Tego wymogu zaskarżone zawiadomienie nie zawiera. W państwie prawa nie wystarczy wskazać ogólne podstawy prawnej działania władczego, lecz konieczne jest wyjaśnienie, jaki konkretnie przepis został zastosowany. Adresat aktu nie może mieć wątpliwości na temat powodów prawnych i faktycznych aktualizacji numeracji. O wiele poważniejsze uchybienia, które mogły mieć wpływ na treść czynności modyfikującej numerację orzekający Sąd stwierdził w odniesieniu do zarzucanego w zawiadomieniu naruszenia § 6 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi: W przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Powołany wyżej przepis winien być stosowany także w ramach procedury aktualizacyjnej numerację, a więc także wobec strony skarżącej. Treść zawiadomienia, a także utrwalone w sposób urzędowy czynności poprzedzające jego skierowanie do skarżącej nie wyjaśniają kwestii kluczowej, a więc tego czy nadanie numeru porządkowego w istniejącym układzie numerów porządkowych w terenie, czyli na obiektach znajdujący się na działce skarżącej oraz na działkach sąsiednich, nie będzie powodować zaburzenia dotychczasowego ładu (logiki i porządku), a tym samym zakłócać pożądaną przez przepisy P.g.i.k. organizację numeracji porządkowej budynków. Jeżeliby bowiem okazałoby się, że wprowadzenie zmiany nr. [...] budynku mieszkalnego skarżącej na nowy [...], skutkowałoby dysfunkcjami, o jakich mowa w cytowanym przepisie to Wójt zobligowany treścią rozporządzenia, winien tak dostosować istniejącą numerację w terenie, aby wyeliminować bądź przynajmniej zminimalizować niebezpieczeństwo powstania utrudnień w właściwym odczytaniu numeracji obiektów. W toku postępowania przed Wójtem jak również przed WSA, pełnomocnik strony podnosił w sposób przekonujący, że dokonane zawiadomienie i związane z nim skutki mogą powodować powstanie stanu niepożądanego przez prawodawcę. Zwrócono uwagę, że na nieruchomości, z której wyodrębniono działkę własności A. R., są już posadowione budynki o numerach [...] oraz [...]. Wg skarżącej zasady porządkowania numeracji podpowiadały, aby to budynek A. R. nosił nr [...], zaś dom skarżącej posadowiony na działce graniczącej z nieruchomościami uczestniczki postępowania nie zmieniał swego numeru, gdyż nadanie tego numeru w sposób narzucony przez Organ doprowadzi do zaburzenia ładu, a tym samym powstania niejasności względem lokalizacji budynków na różnych działkach, należących do różnych właścicieli dla wszelkiego rodzaju służb (np. ratowniczych) i instytucji. Względem tego zarzutu Organ nie udzielił odpowiedzi zaś przekazane do Sądu akta nie pozwalają na rozwianie związanych z tym niebagatelnych wątpliwości. Jeżeli jest jak podnosi strona, że na działkach uczestniczki postępowania występują budynki o nr [...], to konieczna staje się udzielenie odpowiedzi czy wprowadzona zmiana na budynku skarżącej z nr [...] na [...], przy uwzględnieniu obecnego porządku i ładu budynków, nie spowoduje zagrożeń, o jakich mowa w skardze w kontekście przepisu § 6 ust. 9 wyżej cytowanego rozporządzenia. Kwestia ta została przez Organ wyraźnie pominięta, a powinna być zbadana z uwagi na podnoszone okoliczności faktyczne, które mogą wpisywać się w hipotezę przepisów rozporządzenia mającego uchronić uczestników obrotu przed negatywnymi skutkami dla ładu i porządku w obszarze numerów obiektów mieszkalnych. Argumenty mające przekonywać za zastosowaniem przepisów pozwalających na modyfikację istniejącej numeracji, pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności winny znaleźć się w uzasadnieniu czynności materialno-technicznej, jeżeli takowa ponownie zostanie przez w/w Organ podjęta. Mając powyższe na uwadze Sąd zobligowany był potwierdzić, iż w sprawie nastąpiło podjęcie władczego aktu z zakresu numeracji porządkowej z naruszeniem powołanych w skardze przepisów rozporządzenia, a tym samym z naruszeniem podstawowej zasady administracji publicznej funkcjonujący w demokratycznym państwie prawnym, jaką jest zasada legalizmu. To zaś uzasadniało skasowanie zawiadomienia na postawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w oparciu o art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji pkt 1 wyroku. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., obejmując nimi koszty wpisu sądowego oraz koszty wynagrodzenia adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.