II OSK 2230/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 176/19 w sprawie ze skargi A.M. i K.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od A.M. i K.M. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 176/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. i K.M., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], a także zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących A.M. i K.M. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie (zwany dalej: PINB) umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] w L. przy ul. C. stanowiącej własność D.C. Po rozpatrzeniu odwołania A.M. i K.M., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwany dalej: WINB), decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję ww. PINB. WINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonywane w latach 2012 - 2014 przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w L. przy ulicy C. 3. Właścicielka nieruchomości dokonała dnia [...] czerwca 2013 r. zgłoszenia do Starosty L. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dachu na części budynku mieszkalnego obejmującego wymianę pokrycia na ganku i zadaszenie. Organ stwierdził, że roboty przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie i stanowią remont. Natomiast pozostałe roboty budowlane obejmujące powiększenie dachu w ten sposób, aby pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy budynku, wykonanie nowej konstrukcji tego dachu z drewna wspartej z jednej strony na ścianie budynku, a z drugiej na ścianie ganku i dwóch okrągłych słupach betonowych, które także zostały wykonane stanowią czynność przebudowy budynku. Pozostałych robót budowlanych wykonanych przez właścicielkę nie można zakwalifikować jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz wytworzenie nowego stanu. Wykonane roboty obejmujące powiększenie dachu w kierunku północnym i południowym wspartego na ścianach budynku i dwóch słupach, nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie tych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Obecnie wykonanie tego typu robót budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; zwanej dalej: p.b.). Brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 p.b. gdyż nie stwierdzono potrzeby wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nie zaistniała sytuacja, w której organ byłby zobligowany do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych czy rozbiórki obiektu budowlanego bądź jego części względnie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 176/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca jako przebudowę obiektu uznaje tylko takie roboty budowlane, których efekt końcowy w żaden sposób nie zmienia istniejącej bryły obiektu budowlanego. Natomiast w sytuacji choćby nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z rozbudową lub nadbudową istniejącego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, rozbudowa zawsze zmierza do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego w obszarze jego charakterystycznych parametrów technicznych, o których decydują modyfikacje zewnętrznych części obiektu budowlanego prowadzące w rezultacie do zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości. W ocenie Sądu I instancji zgromadzone dowody w postaci zdjęć przedmiotowego obiektu oraz zeznania świadka, potwierdzają zarzuty skarżących, iż w niniejszej sprawie nastąpiła rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego polegająca na powiększeniu kubatury tego obiektu poprzez zmianę jego bryły, jako skutku robót budowlanych prowadzących do powiększenia powierzchni dachu budynku o dach nad schodami zewnętrznymi budynku (na parter i do piwnicy) i oparcia go na słupach betonowych. Te konsekwencje działań właścicielki budynku nie pozwalały przyjąć, iż dokonała ona wyłącznie przebudowy i remontu dachu, jak błędnie uznały organy nadzoru budowlanego. Powiększenie bryły budynku winno być traktowane za rozbudowę nie zaś tylko za przebudowę istniejącej budowli. Niewątpliwie, istniejące schody na parter i do piwnicy budynku, stanowią jego części zewnętrzne, stąd roboty budowlane polegające na powiększeniu dachu i oparciu go na słupach betonowych, będą skutkować ich osłonięciem (przekryciem), co doprowadziło do powiększenia kubatury obiektu. W tych okolicznościach nie nastąpiła uznana przez organy przebudowa budynku, bowiem przebudowa w świetle przywołanych wyżej definicji ustawowych nie powoduje zwiększenia kubatury obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7a p.b. Organy obu instancji dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jego właściwa analiza prowadzi do wniosku o przeprowadzeniu przez inwestorkę robót budowlanych zmierzających do rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu: 1. art. 48 ust. 1 i nast. p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że roboty budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia nad istniejącymi schodami zewnętrznymi budynku są rozbudową (budową) obiektu budowlanego, co w konsekwencji skutkowało wadliwym zastosowaniem procedury opisanej w art. 48 ust. 1 i nast. p.b. do robót budowlanych polegających na wymianie konstrukcji i pokrycia dachu nad gankiem zlokalizowanym przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr ewid. [...] w L. oraz powiększeniu tego dachu w kierunku północnym i południowym w ten sposób, aby pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy tego budynku - zamiast procedury naprawczej opisanej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 kpa, art.80 kpa i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, że naruszenie art. 48 ust. 1 i nast. p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. polega na błędnej wykładni i uznaniu, że roboty budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia nad istniejącymi schodami zewnętrznymi budynku są rozbudową (budową) obiektu budowlanego. W konsekwencji skutkowało to wadliwym zastosowaniem procedury opisanej w art. 48 ust. 1 i nast. p.b. do robót budowlanych polegających na wymianie konstrukcji i pokrycia dachu nad gankiem zlokalizowanym przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr ewid. [...] w L. oraz powiększeniu tego dachu w kierunku północnym i południowym w ten sposób, aby pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy tego budynku. Zdaniem organu, do ww. robót budowlanych winna znaleźć zastosowanie, zamiast procedury legalizacyjnej, procedura naprawcza opisana w art. 50 i art. 51 p.b. Rozbudowa musi wiązać się ze zwiększeniem powierzchni zabudowy obiektu budowlanego. Nie jest to jednak okoliczność przesądzająca o konieczności zastosowania do takiej rozbudowy restrykcyjnej normy art. 48 ust. 1 i nast. p.b. Do zastosowania powyższej procedury niezbędne jest wykazanie, że rozbudowa obiektu budowlanego nie stanowi integralnej część obiektu dotychczasowego, a rozbiórka rozbudowy jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej jego części. W pozostałych przypadkach, pomimo niewątpliwego zwiększenia kubatury oraz innych paramentów technicznych obiektu budowlanego, zastosowanie znajdą przepisy procedury naprawczej tj. art. 50 i art. 51 p.b. W stanie faktycznym sprawy procedura określona w art. 48 ust. 1 i nast. p.b. nie znajdzie zastosowania, ponieważ roboty budowlane wykonane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] w L. nie są budową, gdyż nie polegały na budowie obiektu budowlanego ani jego części. Roboty te doprowadziły do wykonania elementu obiektu budowlanego - zadaszenia nad gankiem, które jest wsparte na łupach. W związku z tym nie ma też racji WSA w Rzeszowie uznając, że wyrażona w § 3 pkt 24 warunków technicznych definicja kubatury brutto obiektu budowlanego mogła stanowić dla organu dyrektywę do uznania, że roboty budowlane wykonane przez inwestorkę stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego. Roboty budowlane polegające na powiększeniu dachu w kierunku północnym i południowym, aby dach ten pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy budynku mieszkalnego w L. zostały wykonane w ten sposób, że nowa konstrukcja tego dachu wykonana jest z drewna i wspiera się z jednej strony na ścianie budynku mieszkalnego, a z drugiej na ścianie ganku i dwóch okrągłych betonowych słupach. Skoro nie wykonano przegród zewnętrznych (ścian), ale oparto zadaszenie na słupach, to nie można twierdzić, że zwiększeniu uległa kubatura obiektu budowlanego, skoro kubaturę stanowi iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto. W przepisach obowiązującego prawa nie ma podstaw do obliczania kubatury obiektu budowlanego w taki sposób, że mnożnikiem iloczynu wskazanego w § 3 pkt 24 warunków technicznych może być sam obrys dachu, jeśli nie jest on wsparty na przegrodach zewnętrznych. Ocena Sądu, że roboty budowlane wykonane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] w L. są rozbudową, do której znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 1 i nast. p.b., dowodzi błędnej wykładni art. 48 ust. 1 i p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów do stanu faktycznego sprawy. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują, w jaki sposób należy zakończyć postępowanie administracyjne, skoro brak jest podstaw do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.b. Orzecznictwo sądowe przyjmuje, że w takim przypadku zasadne jest umorzenie prowadzonego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszyły prawa - wbrew temu, co stwierdził WSA w Rzeszowie, w postępowaniu administracyjnym dokonano bezspornych i wyczerpujących ustaleń faktycznych połączonych z wykorzystaniem wiedzy technicznej oraz doświadczenia pracowników organu nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Oba z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zmierzają do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Nie jest kwestionowanym w skardze kasacyjnej, że właścicielka nieruchomości dokonała w dniu [...] czerwca 2013 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dachu na części budynku mieszkalnego obejmującego wymianę pokrycia na ganku i zadaszenie. W toku postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że właścicielka dodatkowo wykonała roboty budowlane obejmujące powiększenie dachu w ten sposób, aby pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy budynku, wykonanie nowej konstrukcji tego dachu z drewna wspartej z jednej strony na ścianie budynku, a z drugiej na ścianie ganku i dwóch okrągłych słupach betonowych. Roboty te zostały zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako przebudowa, na którą inwestorka nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei w ocenie Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Te stanowią zdaniem Sądu I instancji rozbudowę obiektu budowlanego i w konsekwencji postępowanie prowadzone powinno być w trybie legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 p.b. Dlatego też w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że przez przebudowę bowiem - stosownie do art. 3 pkt 7a p.b. - rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jest definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", niemniej jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Wobec powyższego, jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż powiększenie dachu w ten sposób, aby pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy budynku, wykonanie nowej konstrukcji tego dachu z drewna wspartej z jednej strony na ścianie budynku, a z drugiej na ścianie ganku i dwóch okrągłych słupach betonowych stanowiło rozbudowę obiektu budowlanego. Wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego ani jego części, roboty te doprowadziły do wykonania elementu obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie doszło do powiększenia powierzchni zabudowy, bowiem dach został zrealizowany nad istniejącym już elementem budynku. Nie ma również racji Sąd I instancji, iż doszło do zwiększenia kubatury budynku. Sąd I instancji powołując się na § 3 pkt 24 r.w.t. wskazał, że zawarta w nim definicja kubatury brutto obiektu budowlanego mogła stanowić dla organu dyrektywę do uznania, że roboty budowlane wykonane przez inwestorkę stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego. Zgodnie z powołanym przepisem, przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednak, że roboty budowlane polegające na powiększeniu dachu tak, aby dach ten pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy budynku mieszkalnego i oparciu tej konstrukcji z jednej strony na ścianie budynku mieszkalnego, a z drugiej na ścianie ganku i dwóch okrągłych betonowych słupach, nie doprowadziło do powiększenia obrysu przegród zewnętrznych. W konsekwencji WINB prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie doszło do przebudowy obiektu budowlanego. W konsekwencji błędna była ocena Sądu I instancji, iż do wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdowała by procedura określona w art. 48 .p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.