II GSK 76/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 220/22 w sprawie ze skargi P. W. i T. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 220/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. i T. S. (skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (organ) z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] maja 2021 r. skarżący wystąpili do organu o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr 78 w miejscowości T. (gmina O.) do działki nr [...]. We wniosku wskazano, że przebudowa zjazdu będzie polegała na: przebudowie zjazdu indywidualnego na publiczny, wykonaniu przepustów melioracyjnych dla istniejącego rowu pod przebudowanym zjazdem, wykonaniu promieni skrętów zgodnych z normami i przepustami technicznymi, wykonaniu i dopuszczeniu wyłącznie prawoskrętów z drogi nr 78 (ul. Z.). Skarżący wskazali, że po przebudowie istniejącego zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego (branża: automatyka oraz elektrotechnika), a przewidywane natężenie ruchu wynosi około 5 samochodów do 3,5 t na dobę. Do wniosku skarżący dołączyli m.in. kopię aktualnej mapy zasadniczej z nakładką ewidencyjną z właściwego miejscowo ośrodka dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, sporządzoną na [...] kwietnia 2020 r. i obejmującej swym zakresem działkę nr [...] w nawiązaniu do DK78. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku, wskazując że w obiegu prawnym istnieje decyzja organu z [...] grudnia 2020 r. wydana na wniosek skarżących z [...] września 2020 r., którą odmówiono zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 78 w miejscowości T. (gmina O.) do działki nr [...]. Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ postanowieniem z [...] października 2021 r. uchylił wskazane wyżej postanowienie z [...] czerwca 2021 r. Organ uznał, że wniosek z [...] września 2020 r. i wniosek z [...] maja 2021 r. dotyczą zjazdu publicznego z tej samej drogi do tej samej działki i nie uległ zmianie stan prawny i faktyczny w znaczeniu organizacji ruchu w otoczeniu omawianej działki, jednak między wnioskami istnieją różnice dotyczące obsługi komunikacyjnej tego zjazdu oraz lokalizacji samego zjazdu, co powoduje, że wniosek z [...] maja 2021 r. nie może zostać uznany za tożsamy z wnioskiem z [...] września 2020 r. rozpoznanym decyzją z [...] grudnia 2020 r. Mając na uwadze powyższe, organ rozpatrzył merytorycznie wniosek skarżących z [...] maja 2021 r. i decyzją z [...] listopada 2021 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) i art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), nie zezwolił skarżącym na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 78 w miejscowości T., gmina O. do działki nr [...] z jednoczesną likwidacją istniejącego zjazdu indywidualnego. Organ (jako zarządca drogi krajowej nr 78) nie zezwolił na wskazaną lokalizację zjazdu publicznego, kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i brak wyjątkowej sytuacji, bowiem do działki nr [...] można zapewnić dostęp do drogi publicznej – ul. B.C. bez konieczności generowania dodatkowego ruchu na drodze krajowej nr 78, który zostałby zwiększony przez planowaną działalność gospodarczą. Podstawowym więc argumentem przemawiającym za podjętym rozstrzygnięciem jest fakt podziału nieruchomości oraz istniejąca możliwość jej obsługi komunikacyjnej przez drogę niższej klasy technicznej niż droga krajowa nr 78. Organ stwierdził, że wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, który może być w zasadniczym stopniu zaspokojony za pośrednictwem wskazanego wyżej dojazdu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2022 r. Sąd I instancji oddalił skargę skarżących, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ prawidłowo zinterpretował wniosek skarżących, który zainicjował postępowanie administracyjne w tej sprawie, przyjmując że wniosek ten dotyczy w istocie budowy zjazdu publicznego z jednoczesną likwidacją istniejącego zjazdu indywidualnego. Wnioskowany zjazd publiczny miał stanowić połączenie drogi krajowej nr 78 z działką ewidencyjną stanowiącą przedmiot własności skarżących. Wskazana droga krajowa nr 78 została zaliczona, na mocy zarządzenia nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Fakt ten, w związku z hierarchią klas dróg publicznych określoną w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (MTiGM) z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nakazuje spełniać przez nią surowe wymagania co do warunków techniczno-użytkowych, aby mogła pełnić swoją funkcję, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji tranzytowej. Względy bezpieczeństwa wykluczają dopuszczalność stosowania zjazdu z drogi klasy GP, jeśli jest możliwe wytyczenie innego dojazdu, wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. Zatem prawodawca już a priori założył, że stosowanie zjazdów z drogi klasy GP, czyli na drodze o ruchu przyspieszonym, może nastąpić tylko wyjątkowo, gdyż wszelkie połączenia tych dróg z drogami innej klasy i umiejscawianie zjazdów wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając na uwadze te unormowania, Sąd Wojewódzki za prawidłowe uznał stanowisko organu wynikające z zaskarżonej decyzji, że w zasadzie już sama potencjalna możliwość wytyczenia dojazdu do terenu przyległego do pasa drogowego drogi klasy GP przez nieruchomość przylegającą do drogi niższej klasy wyklucza możliwość zastosowania w tym miejscu nowego zjazdu publicznego z drogi klasy GP. Organ trafnie stwierdził w oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych, że działka skarżących (nr [...]) przylega do innej działki (nr [...]), która z kolei przylega do drogi publicznej niższej klasy niż droga krajowa nr 78. W takiej sytuacji organ prawidłowo uznał, że istnieje potencjalna możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki skarżących przez działkę nr [...], np. w drodze umowy między właścicielami tych działek albo w drodze ustanowienia przez sąd powszechny służebności drogowej. Z analizy dokumentów przedłożonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego nie wynika, że była podejmowana taka próba skomunikowania ich działki z drogą klasy niższej niż droga krajowa nr 78. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej, a zatem postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w sprawie służebności, czy też kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. (rozporządzenia MTiGM) poprzez błędne uznanie, że przepis ten uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżących i w konsekwencji oddalenie skargi z dnia [...] grudnia 2021 r., podczas gdy wnioskowany projekt zjazdu w istocie poprawia bezpieczeństwo ruchu na drodze, a co za tym idzie zostały spełnione okoliczności, które umożliwiały uwzględnienie wniosku; - art. 29 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny posiadał uznaniowość przy wydawaniu decyzji będącej podstawą niniejszego postępowania i mógł odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, zgodnie z wnioskiem skarżących w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że zjazd taki istotnie przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych celem ustalenia, czy wnioskowany przez skarżących projekt zjazdu z jednoczesną likwidacją istniejącego zjazdu indywidualnego przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa ruchu na drodze nr 78, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych celem ustalenia, czy zostały spełnione analogiczne przesłanki stanów faktycznych w sprawie niniejszej oraz w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonanie zjazdu na drogę nr 78 z działki nr [...], a tym samym niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 11 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy niewzięcie pod uwagę przez organ administracji, że projektowany zjazd publiczny ma wykorzystywać wyłącznie 1 pas ruchu, a tym samym istotnie poprawić bezpieczeństwo ruchu na tym obszarze, podczas gdy kwestia ta ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem stanowi spełnienie nadrzędnej przesłanki z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM w zakresie zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu; - art. 151 w zw. z art. 8 k.p.a , 7 k.p.a., 77 k.p.a. "oraz art." poprzez błędne uznanie, że okoliczności udzielenia zgody na lokalizację innych zjazdów z tej samej drogi w postępowaniach o analogicznym stanie faktycznym nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, z uwagi na brak pewności co do faktycznej analogii tych spraw, a tym samym pozostawienie w mocy odmiennych decyzji wydanych przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Po pierwsze, jako oczywiście bezzasadne oceniono zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez "zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych celem ustalenia, czy wnioskowany przez skarżących projekt zjazdu z jednoczesną likwidacją istniejącego zjazdu indywidualnego przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa ruchu na drodze nr 78, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy" oraz przez "zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych celem ustalenia, czy zostały spełnione analogiczne przesłanki stanów faktycznych w sprawie niniejszej oraz w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonanie zjazdu na drogę nr 78 z działki nr [...], a tym samym niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy". Naruszenie powyższego wzorca kontroli kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji pominie pozostające poza aktami administracyjnymi dowody uzupełniające z dokumentów pomimo niezbędności przeprowadzenia tego rodzaju dowodów w celu wyjaśnienia obiektywnych i nieusuwalnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy, której dotyczy skarga, oraz możliwości ich przeprowadzenia bez nadmiernego przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wykazanie zaistnienia powyższych przesłanek należy do strony skarżącej kasacyjnie, która zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest dodatkowo zobowiązana do przedstawienia przekonującej argumentacji, że uchybienie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być natomiast skutecznie powoływany jako podstawa kasacyjna służąca do oceny prawidłowości kontroli przez sąd pierwszej instancji legalności ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, który jest kwestionowany ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1931/20). Z treści postawionych zarzutów kasacyjnych, ich uzasadnień oraz akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionują w istocie prawidłowość oceny legalności ustalenia stanu faktycznego przez kontrolowane organy oraz – równolegle – prawidłowość zastosowania prawa materialnego na tle postulowanego stanu faktycznego. W tej sytuacji, zgodnie z wyrażonym wyżej poglądem, sformułowane zarzuty kasacyjne podlegają oddaleniu jako pozbawione adekwatności weryfikacyjnej na tle wskazanego wzorca kontroli kasacyjnej. Po drugie, pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 11 k.p.a. przez "błędne uznanie, że nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy niewzięcie pod uwagę przez organ administracji, że projektowany zjazd publiczny ma wykorzystywać wyłącznie 1 pas ruchu, a tym samym istotnie poprawić bezpieczeństwo ruchu na tym obszarze, podczas gdy kwestia ta ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie", albowiem "stanowi spełnienie nadrzędnej przesłanki" z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.) w zakresie zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu. Sąd pierwszej instancji szczegółowo i zasadnie wyjaśnił, że z treści uchylonego z dniem 21 września 2022 r. (mającego jednak zastosowanie w przedmiotowej sprawie) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego wyjątkowo dopuszczają możliwość stosowania zjazdów na drodze klasy GP (którą posiada droga krajowa nr 78, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.), jednak tylko wtedy, gdy "w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2". W tej sytuacji – wobec tak sformułowanych przesłanek materialnoprawnych – podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne związane z planami wykorzystywania wyłącznie jednego pasa ruchu w ramach mającego powstać zjazdu oraz powiązana z tymi planami subiektywna ocena skarżących kasacyjnie, że "istotnie poprawi" to bezpieczeństwo ruchu na tym obszarze, są pozbawione znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie. Po trzecie, formalnemu oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez "błędne uznanie, że okoliczności udzielenia zgody na lokalizację innych zjazdów z tej samej drogi w postępowaniach o analogicznym stanie faktycznym nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, z uwagi na brak pewności co do faktycznej analogii tych spraw, a tym samym pozostawienie w mocy odmiennych decyzji wydanych przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym". Sąd kasacyjny nie może poddać powyższego zarzutu merytorycznej ocenie, albowiem jest on dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, który polega z jednej strony na niedokonaniu koniecznej konkretyzacji wzorców kontroli (przepisy art. 8 i 77 są podzielone na jednostki redakcyjne niższego stopnia, natomiast nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnienie lub dookreślanie podstaw kasacyjnych), z drugiej zaś – na nieadekwatności między wskazanymi wzorcami a opisem sposobu i formy naruszenia prawa procesowego i jego ewentualnym wpływem na wynik sprawy. Po czwarte, w związku z oddaleniem zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 11 k.p.a., nieuwzględnieniu podlegał również zarzut naruszenia prawa materialnego przez "błędną wykładnię" § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i błędne uznanie, że "przepis ten uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżących i w konsekwencji oddalenie skargi z dnia [...] grudnia 2021 r., podczas gdy wnioskowany projekt zjazdu w istocie poprawia bezpieczeństwo ruchu na drodze, a co za tym idzie zostały spełnione okoliczności, które umożliwiały uwzględnienie wniosku". Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że kwestionując prawidłowość wykładni i zastosowania prawa materialnego odnosi je albo do niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, albo do stanu faktycznego niepodważonego skutecznie w postępowaniu kasacyjnym. Ponieważ zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, które zmierzały do podważenia legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy, zostały oddalone, dlatego podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego może być tylko stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Z powyższego stanu faktycznego nie wynika, że "wnioskowany projekt zjazdu w istocie poprawia bezpieczeństwo ruchu na drodze", natomiast jasno i wyraźnie wynika, że działka skarżących kasacyjnie (nr [...]) przylega do innej działki (nr [...]), która z kolei przylega do drogi publicznej niższej klasy niż droga krajowa nr 78, a zatem istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej tej pierwszej działki przez działkę nr [...]. We wcześniejszych uwagach potwierdzono już, że prawidłowe są wnioski wykładnicze kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. względy bezpieczeństwa ruchu drogowego dopuszczają tylko wyjątkowo możliwość stosowania zjazdów na drodze klasy GP (jak w przypadku drogi krajowej nr 78), gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2". Przesłanki warunkujące dopuszczalność wyjątkowego zastosowania na drodze krajowej nr 78 jako drodze klasy GP zjazdu publicznego (połączonego z likwidacją istniejącego zjazdu indywidualnego) nie zostały wykazane i ustalone, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że skarżony organ miał możliwość wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego. Po piąte, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w zw. z § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przez "błędne przyjęcie, że organ administracyjny posiadał uznaniowość przy wydawaniu decyzji będącej podstawą niniejszego postępowania i mógł odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, zgodnie z wnioskiem skarżących, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że zjazd taki istotnie przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze". Należy ponownie zwrócić uwagę autora skargi kasacyjnej na fakt, że w przypadku stawiania zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można dokonywać powiązania błędu wykładni lub wadliwego zastosowania norm tego prawa z postulowanym stanem faktycznym, lecz tylko z takim stanem, który nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej lub nie został skutecznie podważony w postępowaniu kasacyjnym. Na tle dokonanej już negatywnej oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego trzeba powtórzyć, że brak jest podstaw do twierdzenia, że "z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że zjazd taki istotnie przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze". Nie jest także uzasadnione twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. przez wyrażenie poglądu, iż z regulacji tych wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu "następuje w ramach uznania administracyjnego" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jakkolwiek bowiem kompetencja o charakterze uznaniowym (fakultatywnym) została powiązana jedynie z rozstrzygnięciem negatywnym ("zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (...)"), to jednak można przyjąć, że tego rodzaju konstrukcja normatywna wpływa także na zakres swobody kompetencyjnej przy wydawaniu rozstrzygnięcia pozytywnego. Kompetencja uznaniowa organu na tle art. 29 ust. 4 u.d.p. ma jednak ograniczony zakres, gdyż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, natomiast w pozostałym zakresie podstawą odmowy mogą być odpowiednie przesłanki materialnoprawne stosowane w warunkach związania. W przedmiotowej sprawie skarżony organ zastosował jednak art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., wydając uznaniową decyzję negatywną, której legalności formalnej i materialnej nie udało się podważyć. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.