IV SA/Wa 2040/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Przedmiot skargi stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2020 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 6, art. 150 i art. 149 § 2 k.p.a., decyzją z [...] maja 2020 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Odwołanie od decyzji wniósł P.O., który zainicjował postępowanie wznowieniowe, zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędną odmowę uchylenia decyzji pomimo tego, że odwołujący się bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, nie zawiadomiono go o prowadzonym postępowaniu, ani nie doręczono decyzji; art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez błędną odmowę uchylenia decyzji, gdy ze względu na zakres oddziaływania przedsięwzięcia w powiązaniu ze skumulowanym oddziaływaniem innego planowanego przedsięwzięcia znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne było uzyskanie stanowiska innego organu, tj. oceny oddziaływania na środowisko. SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji [...] marca 2019 r., kiedy złożył podpis pod pismem o przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami wsi [...]. Organ uznał, że termin na złożenie wniosku o wznowienie został zachowany. Przypomniał, że wnioskodawca jest właścicielem działki nr ew. [...] i od działki inwestycyjnej oddziela go działka o nr ew. [...] i [...]. Natomiast jego interes prawny ma wynikać z faktu oddziaływania skumulowanego inwestycji na terenie działek objętych decyzją, jak i na nieruchomości do niej sąsiedniej, o identycznym przeznaczeniu inwestycyjnym. Organ doszedł jednak do przekonania, że nie można stwierdzić aby istniała podstaw prawna, z której można by wywieść bezpośredni interes prawny wnioskodawcy. W swoich stanowiskach procesowych wnioskodawca akcentował, że ze względu na kumulacje oddziaływań inwestycji oraz inwestycji z nią sąsiadującej, oddziaływania te będą wpływać na jego sytuację jako właściciela, ograniczając jego korzystanie z prawa własności. Organ uznał, że przepisy z zakresu oceny oddziaływania na środowisku nie przewidują, aby dla inwestycji koniecznym było dokonanie oceny oddziaływania na środowisko. Organ przywołał § 3 ust. 1 pkt 103 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wyjaśnił, że przepis nakazuje traktować nową inwestycję jako część wcześniejszej inwestycji również nie przekraczającej progu, o ile jednak ma to być inwestycja w ramach jednego zakładu. Podkreślił, że w sprawie brak jest tożsamości podmiotów występujących o ustalenie warunków zabudowy na sąsiednich działkach. Skoro natomiast oddziaływanie inwestycji na środowisko nie przekracza ram wyznaczonych przepisami, to z woli prawodawcy wynika założenie, że taka inwestycja nie wpływa na sąsiednie nieruchomości ponad miarę. Organ przypomniał, że nieruchomość inwestora i wnioskodawcy stanowią nieruchomości rolne, więc ich przeznaczenie zakłada prowadzenie na niej różnego rodzaju działalności rolniczej, w tych chów zwierząt. Skala oddziaływania inwestycji nie powoduje z założenia naruszenia interesów wnioskodawcy, zwłaszcza, że jego nieruchomość nie jest położona bezpośrednio przy terenie inwestycji. Organ uznał również, że z uwagi na brak wykazania interesu w sprawie, nie jest możliwym merytoryczna ocena w zakresie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Skargę wywiódł P.O., który reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r., gdy decyzja ta została wydana, mimo że strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zawiadomiono jej o prowadzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy ani nie doręczono jej tej decyzji; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz błędne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, że stronie skarżącej nie służy przymiot strony w postępowaniu, gdy prowadzone postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, gdyż nie tylko nieruchomości graniczące bezpośrednio z terenem, na który jest planowana inwestycje, doznają ograniczenia w ich zagospodarowaniu oraz skutków negatywnego oddziaływania inwestycji, ale także nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość stanowiąca własność strony skarżącej, 3) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez błędną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r., gdy decyzja została wydana, mimo że ze względu na zakres oddziaływania przedsięwzięcia w powiązaniu ze skumulowanym oddziaływaniem innego planowanego przedsięwzięcia znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie konieczne było uzyskanie stanowiska innego organu, tj. oceny oddziaływania na środowisko, 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że inwestycje polegające na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej lokalizowane na dz. ew. [...] i [...] oraz na dz. o nr [...] położonych w miejscowości [...] nie są ze sobą powiązane, powodując skumulowane oddziaływanie, gdy faktycznie inwestycje te są ze sobą powiązane technologicznie, prowadzą do powstania skumulowanego oddziaływania na środowisko na wskazanym obszarze, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że przedsięwzięcia te mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu sprawdza się do ustalenia, czy organy zasadnie odmówiły uchylenia ustalającej warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działki nr ew [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...] w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że rację należy przyznać organom. Przypomnieć należy, że przepisy u.p.z.p. nie ustalają zasad wyznaczania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stąd w tym zakresie zastosowanie mają zasady ogólne, wynikające z art. 28 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu tego rodzaju posiada inwestor oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny. Co ważne, interes prawny musi być indywidualny, realny i konkretny na gruncie normy prawa materialnego przyznającej ochronę w określonym zakresie. Innymi słowy, ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych, tj. charakteru inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Sąd uznał więc, że pozbawione słuszności okazały się zarzuty dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na komfort życia strony skarżącej i możliwość zagospodarowania jej działki w przyszłości. Okoliczności te odwołują się bowiem do przysługującego jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Inwestycja nie ingeruje bezpośrednio w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich. Niedogodności spowodowane powstaniem nowej zabudowy trzeba z kolei uznać w warunkach wiejskich za typowe, także w zakresie zwiększania obciążenia komunikacyjnego. Nadto, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe badanie poziomu immisji wytwarzanych przez inwestycję w zakresie hałasu, zanieczyszczenia powietrza, charakterystycznych zapachów itp. O ile z życiowego punktu widzenia zrozumiałym jest dążenie strony skarżącej do zagwarantowania sobie dotychczasowego komfortu korzystania ze nieruchomości, o tyle nie stanowi to przesłanki o charakterze prawnym. Niemniej, skoro strona skarżąca odczuwa potrzebę ochrony swoich uprawnień właścicielskich, to winno to znaleźć wyraz na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. pozwolenia na budowę. To w tym postępowaniu status strony jest determinowany zakresem oddziaływania zamierzenia budowlanego, w tym możliwością ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a organ architektoniczno-budowalny ocenia wpływ inwestycji na sąsiedni obszar ze względu na regulacje zawarte w Prawie budowlanym oraz innych ustaw. Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone jest wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko, gdy jest ona wymagana, czego ustalenie pozostaje w kompetencji organu głównego, który rozważa czy dla przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba uzyskania takiej decyzji. Co istotne, nie każda inwestycja, które wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji środowiskowej, ponieważ nie każda inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia wynika, że jednym z kryteriów decydujących o zaliczeniu przedsięwzięcia dotyczącego chowu lub hodowli zwierząt do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest liczba dużej jednostki przeliczeniowej inwentarza (DJP). W stanie sprawy inwestor wskazał, że zamierza prowadzić działalność w zakresie chowu o obsadzie do [...] DJP. Inwestycja nie jest więc przedsięwzięciem mogącym oddziaływać potencjalnie na środowisko, o którym mowa cyt. przepisie, gdyż chów jest przewidziany w liczbie mniejszej niż [...] DJP. Innej oceny wymagałaby sytuacja, gdyby inwestor planował przedsięwzięcie tego samego rodzaju znajdujące się na terenie, do którego ma tytuł prawny. Wtedy musiałoby dojść do zsumowania parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami innego przedsięwzięć, a po osiągnięciu progu określonego w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia, inwestycja zyskałaby miano przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tylko w takim wypadku możliwa byłaby ocena inwestycji w kontekście oddziaływań skumulowanych. Sąd nie kwestionuje, że kwalifikując inwestycje do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie można opierać się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, przy pominięciu faktycznych parametrów obiektu. Niemniej nie jest jednak dopuszczalne przeprowadzanie takiej weryfikacji już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdzie nie są znane faktyczne parametry realizowanych w przyszłości obiektów budowlanych, a jedynie badana jest dopuszczalność realizacji inwestycji. Weryfikacja taka może mieć ewentualnie miejsce dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że dla inwestycji nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a inwestor nie planował w sąsiedztwie realizacji kolejnej analogicznej inwestycji, która może oddziaływać na środowisko. W sprawie nie zaszła zatem potrzeba przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia zakresu tzw. oddziaływania skumulowanego na środowisko. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.