II OSK 1554/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1261/20 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1261/20 oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu w D. z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiające pozytywnego uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza S. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych "[...]" o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obręb D., gm. S.". Sąd I instancji stwierdził, że organy odmawiając uzgodnienia zasadnie powołały się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej uogrl), zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Organ przytoczył też ustalenia faktyczne, które uznał za istotne z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia. Wskazał w szczególności, że przedmiotowa działka leży w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych (tereny sąsiednie to także tereny rolne), a teren ten nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym obszar ten przeznaczony był w całości pod uprawy polowe i ogrodnicze. W aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych jako "RPP" - obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ograniczonym dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Na tym obszarze występują urządzenia melioracji wodnych (rów melioracyjny). W ocenie organu, inwestycja polegająca na realizacji farmy fotowoltaicznej (na całym terenie działki) spowoduje utratę przez przedmiotową działkę charakteru rolnego. Ponadto organ stwierdził, że w niniejszym przypadku nie zachodzą specjalne okoliczności przemawiające za dopuszczalnością zabudowy przemysłowej na gruntach rolnych. Zdaniem Sądu, konkluzja ta jest w pełni uzasadniona zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Organ wyjaśnił przy tym motywy rozstrzygnięcia w sposób czytelny i prawidłowy - nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3, art. 126 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa). 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżone w niej postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa - art. 7 i art. 77 Kpa; organy administracji przyjęły bowiem, że budowa elektrowni fotowoltaicznej wyłącza dalsze rolnicze wykorzystanie terenu, podczas gdy teren pod panelami fotowoltaicznymi pozostaje czynny biologicznie. A do tego zabudowa panelami, nie wiąże się z budową żadnych fundamentów i nie jest trwała. Kwestie te przesądzono już w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która wiąże dalsze organy w toku inwestycji; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 Kpa w sposób mający wysoce istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na ocenie inwestycji skarżącej przez pryzmat nieobowiązującego miejscowego planu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które w ogóle nie należy do konstytucyjnych źródeł prawa; 3) art. 133 § 1 Ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych; na str. 9 uzasadnienia powołano ustalenia organów oraz ich kwalifikację prawną - obie kwestie Sąd skwitował tak, że jego zdaniem konkluzje te są prawidłowe. Jakie konkretnie? Nie wiadomo. Znów, dlaczego i w jakim celu Sąd uznał za zasadne "brak specjalnych okoliczności przemawiających za dopuszczalnością zabudowy przemysłowej na gruntach rolnych"? - także nie wiadomo. WSA swoich ocen prawnych na tym tle w ogóle nie przedstawił ani nie uzasadnił; 4) art. 151 Ppsa w zw. art. 3 ust. 1 uogrl poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten jest wystarczającą i samodzielną podstawą do objęcia ochroną (a tym samym wyłączeniem z zabudowy) gruntów rolnych wszystkich klas; podczas gdy jest to norma kierunkowa i ogólna. A zasady ochrony szczegółowo wyznaczają art. 6, art. 7 i art. 11 uogrl. Do tego w skali kraju obowiązuje trwała linia orzecznicza, że z zabudowy nie są wyłączone grunty niskich klas od IV włącznie począwszy; 5) art. 151 Ppsa w zw. art. 7 ust. 2a uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że użytki klasy IV są wyłączone z zabudowy, podczas gdy nie występuje niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, gdyż występująca w sprawie zabudowa nie dość, że nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania terenu, to jeszcze nie jest planowana na gruntach, co do których wymaga się zgody na zmianę przeznaczenia na nierolnicze. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Zakres kontroli zaskarżonego wyroku wyznaczają więc w niniejszej sprawie wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej. Treść i sformułowanie tych zarzutów nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia w granicach zarzucanych w skardze kasacyjnej odpowiada prawu. 3.5. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, upzp oraz uogrl. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast z art. 3 ust. 1 uogrl wynika, że ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. 3.6. Każdy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący gruntów rolnych jest oceniany w okolicznościach danej sprawy i wymaga indywidualnej oceny z punktu widzenia celów ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp uzgodnienie jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej ugn), a więc do gruntów wykazanych w ewidencji gruntów jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten ma zatem o wiele szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 uogrl, nie jest więc ograniczony tylko do gruntów rolnych klas I-III. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. art. 7 ust. 2a uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. Organ uzgadniający ocenia bowiem celowość (zasadność) planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Powołane w zarzucie przepisy, jak również żadne inne, nie określają przesłanek, które obligują organ do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporną okolicznością jest bowiem rolny charakter ww. gruntu, a wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy nie mogły spowodować przyjęcia takiej wykładni tych przepisów, która oznaczałaby stwierdzenie przez Sąd I instancji, że po stronie organów istnieje obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie rolnym. 3.7. Bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 Ppsa w zw. art. 3 ust. 1 uogrl. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 3 ust. 1 uogrl może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych. Natomiast powołane w skardze kasacyjnej art. 7 i art. 11 uogrl dotyczą odmiennych kwestii niemających w ogóle zastosowania w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 6 uogrl stanowi uszczegółowienie zasady wynikającej z art. 3 ust. 1 uogrl. W przedmiotowej sprawie w procesie stosowania prawa doszło do właściwej wykładni normy zadaniowej zawartej w art. 3 ust. 1 uogrl i oceny przez jej pryzmat celowości zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości rolnej. Organy wyjaśniły, że przedmiotowa działka leży w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych (tereny sąsiednie to także tereny rolne) i na tym terenie występują urządzenia melioracji wodnych (rów melioracyjny). Odwołano się również do statusu planistycznego działki w studium i w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Odmowa uzgodnienia została podyktowana zatem koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych. Realizowanie zabudowy przemysłowej na gruntach rolnych, które nie mają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, w tym konkretnym przypadku nie zostało uzasadnione specjalnymi okolicznościami. 3.8. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 Kpa poprzez uwzględnienie przez organy ustaleń studium i nieobowiązującego planu jest także nieusprawiedliwiony. W ramach granic uznania administracyjnego organ oceniając celowość danej inwestycji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych był uprawniony, aby odnieść się do tego, że grunt w studium znajduje się w terenach oznaczonych jako "RPP" – obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ograniczonym dopuszczeniem zabudowy zagrodowej oraz, że nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty te wyznaczają bowiem w istotny sposób standard ochrony gruntów rolnych w danej gminie. 3.9. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Oczywiście funkcjonowanie farmy fotowoltaicznej nie musi oznaczać braku możliwości korzystania z gruntu również na cele rolnicze np. hodowla zwierząt przy odpowiedniej wysokości paneli. Na marginesie, właśnie w tym zakresie powinno oceniać się także projekt decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji fotowoltaicznej. Niemniej jednak w świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych systemy fotowoltaiczne o mocy do 2MW mają charakter przemysłowy, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839). Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa jest chybiony. 3.10. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa wyjaśnić należy, że stosownie do treści tego przepisu Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyjaśnić trzeba, że termin "na podstawie akt sprawy" rozumiany jest jako dokonanie przez sąd oceny legalności decyzji przy uwzględnieniu okoliczności, które wynikają z akt i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony przez organ w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę orzekania przez sąd. Wydane rozstrzygnięcie oparte ma być na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy, co oznacza orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz stanowi zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 952/20). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Natomiast w ramach tego zarzutu nie dokonuje się oceny samej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czego jak się wydaje oczekuje skarżący. 3.11. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.12. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.