I OSK 698/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1384/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr KOC/1425/Op/22 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1384/22) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr KOC/1425/Op/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 9 lutego 2022 r., nr DA.5120.3.1.2022 o odmowie zwolnienia A.K. z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.K. zarzucił Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), polegające na oddaleniu skargi i zaakceptowaniu dokonanych przez organy administracji wadliwych ustaleń faktycznych, że skarżący nie jest osobą niezaradną i nie potrzebuje pomocy w prowadzeniu swoich spraw oraz że śmierć ojca nie zmieniła w zasadniczy sposób funkcjonowania skarżącego, podczas gdy skarżący - jako osoba cierpiąca od wielu lat na psychozę paranoidalno - depresyjną posiada oczywiste i poważne ograniczenia w samodzielnym załatwieniu swoich spraw życiowych, a śmierć ojca, który dotychczas sprawował nad nim opiekę i pomagał w sprawach życia codziennego i sprawach urzędowych, ma negatywny wpływ na codzienne funkcjonowania skarżącego; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268; dalej jako "u.p.s."), poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że przepis ten odnosi się przede wszystkim do sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 powinny być rozpatrzone odrębnie i sytuacja dochodowa strony nie może być jedyną przesłanką, uzasadniającą odmowę zastosowania ulgi, jeśli trudna sytuacja rodzinna skarżącego, długotrwała choroba, a także sytuacja życiowa (śmierć członka rodziny, który sprawował nad nim opiekę i pomagał w sprawach życia codziennego i sprawach urzędowych) przemawiają za zwolnieniem skarżącego z opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia 9 lutego 2022 r. a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i - w ocenie składu orzekającego – okazały się nieusprawiedliwione. Z uwagi zaś na istotę sporu, zarzut materialnoprawny, dotyczący naruszenia art. 64 pkt 2 u.p.s. (błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako: art. 64 ust. 2) - należało rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia przepisów procesowych w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przypomnieć więc w tym miejscu wypada, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły zwolnienia A.K. z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jego matki – E.K. w domu pomocy społecznej, a która to opłata została ustalona, decyzją Prezydenta [...] z dnia 8 września 2021 r. w kwocie 953,20, począwszy od 29 stycznia 2021 r., następnie zmienioną decyzją Prezydenta [...] z 24 lutego 2022 r.( począwszy od 1 lutego 2022 r.) na kwotę 1.016, 05 zł. Zdaniem organów bowiem, skarżący nie spełniał przesłanek, warunkujących to zwolnienie, określonych w u.p.s. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił następnie Sąd Wojewódzki poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący i we wniesionej skardze kasacyjnej podnosił, iż z uwagi na jego sytuację zdrowotną i osobistą należało przyjąć, że w niniejszej sprawie występowały uzasadnione okoliczności, które przemawiały za zwolnieniem go z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Zdaniem zatem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 64 pkt 2 u.p.s. uznając, że przepis ten odnosi się przede wszystkim do sytuacji materialnej osoby zobowiązanej i skupiając się jedynie na jego dochodach i posiadanych środkach zdeponowanych na rachunku bankowym. Sytuacja dochodowa – jak twierdził skarżący - powinna być (i była) przedmiotem szczegółowych analiz na etapie wydawania decyzji o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt matki w DPS. Przy prawidłowej wykładni, przesłanki wymienione w art. 64 pkt 2 ustawy, powinny być więc rozpatrzone odrębnie i zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, powinny w pierwszej kolejności przeanalizować, czy w niniejszej sprawie wystąpiły uzasadnione okoliczności, takie jak np. długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub inne zdarzenia losowe. Tymczasem – jak podkreślał skarżący - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że kwestia długotrwałej choroby i schorzeń na które cierpiała strona (psychoza paranoidalno - depresyjna) oraz związana z tym jego niepełnosprawność, jak też takie okoliczności jak: śmierć ojca i konieczność sprawowania przez skarżącego opieki nad bratem, pozostała poza zakresem zainteresowania Sądu w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki oceniał bowiem legalność zaskarżonej decyzji tylko w kontekście sytuacji materialnej strony. Tymczasem sytuacja dochodowa skarżącego nie mogła być jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę zastosowania przedmiotowej ulgi, albowiem było to sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 64 pkt 2 u.p.s. Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wskazać, że - po myśli art. 60 ust. 1 u.p.s. - pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Zobowiązanymi zaś do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Przepis art. 64 u.p.s. przewiduje natomiast możliwość zwolnienia osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie, na jej wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w szczególności, jeżeli: 1. wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2. występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3. małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Z konstrukcji art. 64 u.p.s. wynika zatem, że decyzja, wydawana na jego podstawie, ma charakter uznania administracyjnego. Tym samym wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co oczywiście nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola uznania administracyjnego jest tym niemniej w takim przypadku ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Organ ma zatem w takim przypadku obowiązek szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniających zakres jej ewentualnego zastosowania, a co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Istotne jest przy tym, że z uwagi na fakt, iż uiszczanie opłaty przez zstępnego za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej stanowi - dla osoby zobowiązanej - obciążenie finansowe, zasadniczo główną przesłanką zastosowania przedmiotowego zwolnienia powinna być sytuacja materialna zstępnego (i jego rodziny). Zwolnienie to nie powinno więc nastąpić, jeżeli - pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 ustawy okoliczności – osoba obowiązana byłaby w stanie ponosić opłatę za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej. Takie rozumienie omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z głównymi założeniami instytucji pomocy społecznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że środki publiczne, przeznaczane na udzielanie świadczeń z pomocy społecznej, są ograniczone, a zwolnienie zstępnego z opłaty za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej skutkuje obowiązkiem poniesienia tej opłaty przez gminę, co z kolei przekłada się na zakres pomocy udzielanej najbardziej potrzebującym. Zatem z uwagi na otwarty katalog przesłanek, mogących stanowić podstawę zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, organy winny dokonywać oceny ich spełnienia w kontekście sytuacji materialnej wnioskującego o zwolnienie z opłat, aby wykluczyć możliwość uzyskania takiego zwolnienia przez osobę, która w rzeczywistości byłaby w stanie opłaty te ponosić. Jedną z przesłanek warunkujących zwolnienie zobowiązanego z obowiązku wnoszenia opłaty jest zawarta w pkt 2 omawianego przepisu przesłanka istnienia "uzasadnionych okoliczności", która nie została jednak przez ustawodawcę zdefiniowana. Jednakże, jak podkreśla się w orzecznictwie, wymienione w tym punkcie przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zdarzeń związanych: ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego czyli tych czynników, które mogą mieć wpływ na możliwość ponoszenia kosztów pobytu osoby spokrewnionej w domu pomocy społecznej. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, iż jego sytuacja materialna powinna mieć w tym przypadku drugorzędne znaczenie i podlegała badaniu odrębnemu od przesłanek przykładowo wymienionych w tym przepisie. Okoliczności wskazane w pkt 2 art. 64 u.p.s. mogą stanowić bowiem podstawę zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat, ale tylko w sytuacji, kiedy ich wystąpienie skutkuje tym, że zobowiązany nie jest w stanie uiszczać tych opłat. Sytuacja materialna strony pozostaje zatem w tym przypadku w ścisłym związku z przesłanką wystąpienia "uzasadnionych okoliczności" i również podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s., na co - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - zwracał uwagę Sąd I instancji dokonując wykładni powyższego przepisu. Wykładając omawiany przepis w powyższy sposób, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ustalony w sprawie stan faktyczny, odnoszący się do sytuacji: rodzinnej, zdrowotnej i materialnej skarżącego nie dawał podstaw do przyjęcia, iż zachodziły w tym przypadku przesłanki, uzasadniające zwolnienie skarżącego od obowiązku uiszczania opłat za pobyt jego matki w domu pomocy. Analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje zaś jedynie, że stanowisko skarżącego jest - de facto - jedynie polemiką z przyjętą w tym zakresie przez Sąd oceną stanu faktycznego. Rację ma przy tym Sąd I Instancji, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - takie czynniki jak: stan zdrowia skarżącego czy śmierć jego ojca same w sobie nie mogły stanowić okoliczności wyłączającej obowiązek ponoszenia przez stronę opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Nie były to bowiem okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na zmianę jego sytuacji finansowej ustalonej przez organy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, odnosząc się do sytuacji zdrowotnej skarżącego, wskazywał, że mimo posiadanych przez skarżącego schorzeń (schizofrenii paranoidalnej oraz psychozy paranoidalno – depresyjnej) nie ma podstaw do zwolnienia skarżącego w całości z opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Okoliczność istniejących schorzeń skarżącego – jak słusznie stwierdził Sąd - nie wpływała jednak w takim stopniu na jego stan majątkowy, aby uzasadniała odstąpienie od obowiązku ponoszenia przez niego opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że choroby, na które wskazuje autor skargi kasacyjnej, to schorzenia towarzyszące skarżącemu od wielu lat i choć nie ulega wątpliwości, że jego stan, wynikający z tych schorzeń, ogranicza mu normalne funkcjonowanie w społeczeństwie, to strona skarżąca nie wykazała jednak w dostateczny sposób, aby w/w fakty miały wpływ na jego sytuację finansową. Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że skarżący nie musi się osobiście angażować w opiekę nad matką, co wymagałoby od niego pełnej świadomości i mobilności w podejmowanych działaniach, gdyż jest on jedynie zobowiązany do ponoszenia comiesięcznej opłaty za jej pobyt w DPS. Podobnie należy również odnieść się do okoliczności śmierci ojca strony bowiem – mimo, że fakt ten stanowił niewątpliwe silne przeżycie – to jednak nie zmienił on jej sytuacji finansowej. Ta zaś prawidłowo została oceniona przez Sąd Wojewódzki jako stabilna i pozwalająca nie tylko zabezpieczyć racjonalne potrzeby życiowe skarżącego (tak te stałe, jak i okresowe), ale też pokryć ustalone koszty pobytu jego matki w domu pomocy społecznej. W sprawie nie było bowiem sporne, iż skarżący pobierał co miesiąc świadczenie rentowe z USA w kwocie 3053,57 zł. miesięcznie. Po uiszczeniu stałych miesięcznych opłat pozostawała mu do dyspozycji kwota ok. 1.159,57 zł. Jednocześnie przy tym ustalono, że skarżący oprócz ww. dochodów, dysponował znacznymi środkami w kwocie około 110.000,00 USD (według średniego kursu walut Narodowego Banku Polskiego z dnia wyrokowania przez Sąd I instancji, w którym za 1,00 USD płacono 4,8615 zł, stanowiło to kwotę 534.765,00 zł), zaoszczędzonymi z przyznanej mu renty zagranicznej, oraz pozyskanymi od ojca z tytułu odszkodowania za wypadek w pracy. Skarżący w dacie wydania decyzji był też współwłaścicielem w udziale ¼ nieruchomości budynkowej o pow. 178 m2 oraz w takim samym udziale współwłaścicielem nieruchomości gruntowych o łącznej powierzchni 681 m2 położonych w W. przy ulicy [...][...] Posiadał także na współwłasność dwa samochody osobowe. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że kwota comiesięcznych wpływów skarżącego, zabezpieczona dodatkowo oszczędnościami o znacznej wysokości, uzasadniała przyjęcie, iż skarżący był w stanie realizować obowiązek pokrywania kosztów pobytu jego matki w domu pomocy społecznej. Dodatkowo też z akt sprawy wynikało, że z otrzymywanych świadczeń skarżący - co do zasady - pokrywał na bieżąco swoje potrzeby. Wydatki "niespodziewane" skarżący mógł zaś realizować z posiadanych oszczędności, tym bardziej, że miał w pełni zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Konkludując, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej analizy sytuacji: materialnej, osobistej oraz rodzinnej skarżącego i - nie naruszając granic uznania administracyjnego - orzekły o odmowie zwolnienia A.K. z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Ani bowiem choroba skarżącego, ani też śmierć jego ojca, czy też konieczność sprawowania opieki nad bratem nie stanowiły podstawy do uznania, iż w analizowanym stanie faktycznym występowały przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącego z przedmiotowego obowiązku – w rozumieniu art. 64 pkt 2 u.p.s. Nie można było przy tym zgodzić się ze skarżącym, jakoby okoliczności te były bagatelizowane zarówno przez organy, jak i Sąd Wojewódzki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie bowiem akcentował, że chociaż sytuacja skarżącego była trudna (z uwagi na jego stan zdrowia), to miał on jednak możliwość ponoszenia kosztów utrzymania swojej matki w domu pomocy społecznej. Niezasadnym więc byłoby w takim przypadku obciążanie jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem ponoszenia powyższych należności. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w postaci art. 151 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazały się chybione. W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.