II SA/Ol 668/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów części działki oddala skargę. Postanowieniem z 20 maja 2020 r. Wójt [...] (dalej: "Wójt" "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) oraz art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z 26 marca 2020 r. o wydanie opinii określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów części działki [...], na której prowadzono wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...], zaopiniował negatywnie stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów części ww. działki po rekultywacji przedmiotowej działki. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że w dwóch opiniach rzeczoznawców stwierdzono, że nastąpiła czasowa utrata wartości użytkowej gruntu, która po prawidłowym zrekultywowaniu nie wykazuje utraty i ograniczeń w rolniczym użytkowaniu ww. gruntów. Zaznaczył jednocześnie, że na wniosek prokuratora Prokuratury Rejonowej zostało wszczęte postępowanie w sprawie ujawnienia w lipcu 2018 r. odpadów na terenie byłej żwirowni w [...]. Ustalono, że na działce ww. (obecnie teren ten stanowi [...]) składowano odpady w ilości ok. 5.677 m3 w taki sposób, że powoduje to istotne obniżenie jakości ziemi. Z uzyskanej w toku śledztwa opinii biegłego z zakresu mykologii i ochrony środowiska wynikało, że odpady te, zgodnie z wykonanymi badaniami, powodują emisje do gruntu na skutek wymywania z nich różnego rodzaju substancji chemicznych, związków i pierwiastków. Odpady składowane w ujawniony sposób podlegają przemianom biochemicznym, a powstałe produkty trafiają do gruntu dodatkowo go zanieczyszczając. Odpady o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 ze względu na niespełnienie kryteriów pozwalających na składowanie ich na składowisku odpadów, m.in. ze względu na wysoką kaloryczność i wymywanie z nich substancji organicznych, powinny być poddane procesowi odzysku. Wójt zaznaczył, że 1 kwietnia 2020 r. wydał decyzję w sprawie obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na ww. nieruchomościach. W złożonym zażaleniu, błędnie nazwanym odwołaniem, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji oparcie się wyłącznie na wniosku prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego i dokumentach pochodzących z akt sprawy karnej prowadzonej przez sąd rejonowy, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne pominięcie dwóch opinii biegłych, zgodnie z którymi grunty działki zostały zrekultywowane zgodnie z wyznaczonym w decyzjach rolnych kierunkiem rekultywacji i nie wykazują utraty i ograniczeń w ich rolniczym użytkowaniu oraz powołanie się przez organ na postępowanie karne prowadzone przez sąd rejonowy, którego przedmiot pozostaje odrębny od przedmiotu niniejszego postępowania, bo sprawa karna dotyczy ustalenia i ewentualnego ukarania osoby, która składowała śmieci na gruncie, a nie tego, czy gleba na działce została w sposób właściwy i prawidłowy zrekultywowana i czy wykazuje ograniczenia w użytkowaniu, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ocenę okoliczności sprawy w oparciu o materiał zgromadzony poza przedmiotowym postępowaniem, niepochodzący od organu pierwszej instancji i w związku z tym niemożliwy do zweryfikowania pod kątem prawidłowości i prawdziwości jego zebrania i treści; bezpodstawne uznanie odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania za podlegające usunięciu i mające wysoką kaloryczność i emisję do środowiska na skutek wymywania z nich różnego rodzaju substancji, w sytuacji gdy mają one charakter podsitowy i są biodegradowalne; pominięcie, że postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Wójta w sprawie obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zostało zawieszone postanowieniem z 11 maja 2020 r. do czasu zakończenia sprawy karnej prowadzonej przez sąd rejonowy, - art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) przez uznanie, że skarżący jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia, podczas gdy pomimo domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy nie może być on uznany za posiadacza tych odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") postanowieniem z 27 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 4 pkt 15 - 18, art. 20 ust. 1 art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą". Podkreśliło, że art. 22 ust. 1 ustawy z uwagi na jego nieprecyzyjność należy wykładać celowościowo, przez pryzmat wyżej przywołanych obowiązków i definicji ustawowych. Stwierdziło, że ustawa nie wymienia przesłanek, jakimi ma się kierować organ współdziałający, opiniując stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Kolegium podniosło, że w uzupełnieniu wniosku przedłożono opinie z lutego 2020 r., wykonane na zlecenie skarżącego przez gleboznawcę, klasyfikatora gruntów "Nt. stopnia ograniczenia i utraty wartości użytkowej gruntu po rekultywacji terenu objętego eksploatacją kopalin. Obiekt: [...]" i przez klasyfikatora gruntów "W sprawie ograniczenia i utraty wartości użytkowej gruntu na terenie złoża [...]". Z treści tych opinii wynikało, że co prawda nastąpiła czasowa utrata wartości użytkowej gruntu, to po prawidłowym jego zrekultywowaniu grunt nie wykazuje już utraty i ograniczeń w rolniczym użytkowaniu. Nastąpiła zmiana w sposobie użytkowania działki - z gruntów ornych powstały pastwiska trwałe. Organ pierwszej instancji, wskazując na wiedzę posiadaną z urzędu, wyraził przekonanie, że kwestia przywrócenia wartości użytkowej gruntu wyrobiska po wydobyciu kruszywa naturalnego z ww. złóż jest bardziej złożona niż wynika to z przedłożonych opinii. Kolegium podniosło, że w wyniku kontroli interwencyjnej Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz następczych działań Komendy Powiatowej Policji w [...] i Prokuratury Rejonowej w [...] ujawniono, że w 2018 r. na ww. działce, w sposób nielegalny składowano i zakopano odpady o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, w ilości około 2.500 ton. Biegli powołani przez organy ścigania w toku postępowania przygotowawczego stwierdzili, że z uwagi na lokalizację przedmiotowej działki rodzaj i ilość składowanych odpadów nie występuje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia człowieka i nie wystąpiły zniszczenia w znacznych rozmiarach w świecie roślinnym i zwierzęcym, lecz biorąc pod uwagę, że na skutek wymywania odpady te są źródłem emisji do gruntu różnego rodzaju substancji chemicznych, związków i pierwiastków, powodują istotne obniżenie jakości ziemi. W konsekwencji 1 kwietnia 2020 r. została wydana decyzja Wójta w sprawie obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na nieruchomościach. Kolegium zaznaczyło, że w sprawie nie ma znaczenia, kto i w jakich okolicznościach wwiózł i zakopał odpady na nieruchomości, gdyż istotnym jest sam fakt, że odpady się tam znajdują. Stwierdziło, że nawet przyjęcie w ślad za autorami opinii, że sporny grunt nie wykazuje już utraty i ograniczeń w rolniczym użytkowaniu, tj. przywrócono mu zdolność produkcyjną, to na pewno zdolność ta nie osiągnęła możliwych wartości optymalnych. Sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby uznanie, że zanieczyszczenie gleby odpadami nie wpływa na zmniejszenie jej potencjału produkcyjnego i zawężenie kierunku produkcji. W złożonej skardze skarżący powtórzył zasadniczą część zarzutów zawartych w zażaleniu, dotyczącą naruszenia art. 7, art. 75 §, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Wniósł o uchylenie zaskarżonego w całości i poprzedzającego go postanowienia Wójta, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów i przeprowadzenie w sprawie rozprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wbrew błędnym twierdzeniom organu odwoławczego, spełnił wszelkie ciążące na nim obowiązki. Kolegium nie zweryfikowało i nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Oparło się niemal wyłącznie na ustaleniach organu pierwszej instancji oraz wniosku prokuratora, który nie został zweryfikowany. Dodał, że z uwagi na rodzaj i ilość składowanych odpadów nie występuje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia człowieka i nie wystąpiły znaczne zniszczenia w świecie roślinnym i zwierzęcym. Skarżący zakwestionował charakter odpadów oraz to, że jako posiadacz nieruchomości jest właścicielem odpadów. Zarzucił, że z postanowienia z 20 maja 2020 r. nie wynika, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji sklasyfikował przedmiotowe odpady pod kodem 19 12 12. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Opinia, o której mowa w ww. przepisie, jest wydawana w trybie współdziałania organów administracji publicznej na podstawie art. 106 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 106). Wójt ma zatem jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie w formie niewiążącej opinii, gdyż treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje bądź nie przedstawiony sposób rekultywacji. Kryteria opinii organu opiniującego nie muszą więc opierać się na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ, który wydaje niewiążącą opinię, przesądzałby o treści przyszłej decyzji. Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Opinia organu uzgadniającego wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinna odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym toczącym się przed właściwym starostą kierunki i sposób rekultywacji danego terenu, a obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. Należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że pomimo korzystnej dla skarżącego treści przedłożonych przez niego opinii, Wójt wydając kwestionowane postanowienie nie mógł pominąć ustaleń Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i prokuratury, to jest okoliczności, że na przedmiotowej nieruchomości zgromadzono i zakopano około 2.500 ton odpadów kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionuje faktu, że na działce zostały zgromadzone i zasypane odpady, lecz jedynie kwestionuje ich rodzaj. Przy czym, bezspornie zakopane odpady nie są odpadami, o których mowa w decyzji Marszałka Województwa z 22 kwietnia 2014 r., zmienionej decyzją z 28 września 2015 r., to jest odpadami o kodzie ex 10 01 01 i ex 10 01 02. Jak natomiast wynika z aktu oskarżenia z 27 czerwca 2019 r., powołany przez organy ścigania w toku postępowania przygotowawczego biegły z zakresu mykologii i ochrony środowiska stwierdził, że składowanie odpadów w ilości ujawnionej podczas oględzin działki powoduje istotne obniżenie jakości ziemi. Odpady te zgodnie z wykonanymi badaniami powodują emisje do gruntu w skutek wymywania z nich różnego rodzaju substancji chemicznych, związków i pierwiastków. Zaznaczył, że na terenie działki znajdują się warstwy geologiczne przepuszczalne w związku z tym zanieczyszczenia emitowane przez odpady będą przedostawały się na bardzo duże głębokości, a w przypadku wysokiego stanu wody również na duże odległości w poziomie. Z treści obu opinii przedłożonych przez skarżącego nie wynika, aby ich autorzy uwzględnili skutki składowania ww. nielegalnych odpadów. Z opinii tych wynika, że wzięli oni pod uwagę jedynie przetworzenie odpadów innych niż niebezpieczne, które były zgodne z decyzją Marszałka Województwa z 22 kwietnia 2014 r., zmienioną decyzją z 28 września 2015 r., to jest żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów oraz popioły lotne z węgla niepochodzące z palenisk fluidalnych. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, gdyż użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z ww. przepisu wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie oraz ocenić wszystkie dowody łącznie, a ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Podkreślić należy, że orzekające w sprawie organy powołały się wyłącznie na fakty wynikające z opinii biegłego. Bez znaczenia więc jest to, że dowód ten został sporządzony w postępowaniu karnym, którego przedmiot jest zupełnie odmienny od rozpoznawanej sprawy. Ponadto, Kolegium nie pominęło, że biegły stwierdził, że ze względu na rodzaj i ilość nielegalnie składowanych odpadów nie stanowią one zagrożenia dla życia i zdrowia człowieka, nie powodują zniszczeń "w znacznych rozmiarach" w świecie roślinnym i zwierzęcym. Oceniło jednakże, że powodują istotne obniżenie jakości ziemi, gdyż na skutek wymywania były źródłem emisji do gruntu różnego rodzaju substancji chemicznych, związków i pierwiastków. Zauważyć należy, że brak zagrożenia dla życia i zdrowia człowieka czy zniszczeń w znacznych rozmiarach w świecie roślinnym i zwierzęcym nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że grunt, na którym znajdowały się ujawnione odpady, nie został przez nie zanieczyszczony. Nie można podzielić zarzutu, że orzekające w sprawie organy pominęły wnioski zawarte w przedłożonych przez skarżącego opiniach rzeczoznawców. Z treści postanowień wynika, że organy obu instancji nie podzieliły konkluzji autorów tych opracowań z uwagi na ustalenia dokonane w toku kontroli przez Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i przez prokuratora, to jest okoliczności, że na przedmiotowej nieruchomości zgromadzono i zakopano około 2.500 ton odpadów innych niż zezwalała na to ww. decyzja Marszałka Województwa. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, gdyż orzekające w niniejszej sprawie organy nie stwierdziły, że to skarżący jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia. Co więcej, Kolegium wyjaśniło, że nie ma znaczenia, kto i w jakich okolicznościach wwiózł i zakopał odpady na przedmiotowej nieruchomości, gdyż istotnym jest tylko fakt, że odpady się tam znajdują. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.