II SA/Gl 1006/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 12 maja 2022 r. nr SKO.4106.425.2022 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 21 marca 2022 r. nr [...]. Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., na podstawie art. 3, art. 7 pkt 5 i 6, art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 102 ust. 1 i art. 106 ust 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej u.p.s.), art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy I. M. (dalej: strona, skarżący), ostatnio zamieszkałego w Z., w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej orzeczono: 1) skierować stronę do Domu Pomocy Społecznej w L., ul. [...], [...] L., dla osób przewlekle [...] chorych; 2) stwierdzić, że o dokładnym terminie przyjęcia do Domu Pomocy Społecznej powiadomi Dyrektor Domu Pomocy Społecznej j.w. W uzasadnieniu wskazano m. in., że na podstawie zebranej dokumentacji medycznej, sporządzonego wywiadu środowiskowego oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Z., sygn. akt [...] ustalono, że ww. jest osobą spełniającą kryteria określone w art. 54 ust. 1 u.p.s., wskazujące na konieczność umieszczenia w domu pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Odwołujący się podał, że w chwili obecnej oczekuje na zabieg usunięcia [...] z tylnej części [...] o dość znacznym rozmiarze, który cały czas się powiększa. Oczekuje na zabieg od dłuższego czasu. Nie jest korzystna sytuacja zmiany miejsca pobytu przed wykonaniem zbiegu, z racji możliwych komplikacji w komunikacji. Wniósł o nierozpoznawanie decyzji przynajmniej do dnia wykonania zabiegu. Wobec prowadzonych spraw przed sądami w K. wniósł o umieszczenie w najbliższym miejscu obecnego pobytu w DPS w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 12 maja 2022 r., znak: SKO.4106.425.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ pomocy społecznej jest związany orzeczeniem sądu opiekuńczego o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Okoliczności wskazane w odwołaniu przez stronę, a dotyczące zapewnienia kontynuowania leczenia szpitalnego, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o skierowaniu do domu pomocy społecznej, dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Sądu o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Strona w tym przypadku nie neguje samego skierowania do DPS, a jedynie, z uwagi na stan zdrowia, chciałaby przesunięcia terminu skierowania do niego. Centrum życiowym skarżącego jest obecny adres zamieszkania. Należało go umieścić w DPS najbliżej miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Szczególną procedurę przewidują przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2123 ze zm. – u.o.z.p.). Art. 38 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. Z kolei w świetle ust. 2 tego przepisu przyjęcie do domu pomocy społecznej osoby, o której mowa w ust. 1, bez jej zgody wymaga orzeczenia sądu opiekuńczego o przyjęciu do domu pomocy społecznej. Regulowana treścią przepisów tej ostatniej ustawy procedura związana z przymusowym umieszczeniem osób w domu pomocy społecznej jest dwuetapowa. Pierwszym etapem, warunkującym ewentualne dalsze publiczne działania w sprawie, jest postępowanie prowadzone przed sądem opiekuńczym w trybie powołanych przepisów o ochronie zdrowia psychicznego. Jeżeli w toku tego postępowania sąd opiekuńczy uzna, że zachodzą przesłanki do umieszczenia danej osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej, wydaje postanowienie o przyjęciu tej osoby do ww. placówki. Zapewnienie realizacji orzeczenia ustawodawca powierzył jednak organom administracji publicznej. Prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego nie stanowi bowiem jeszcze podstawy do umieszczenia zainteresowanej osoby w domu pomocy społecznej, ale ma charakter prejudycjalny dla decyzji wydawanych w oparciu o art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 658/16). W nawiązaniu do powyższego należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że wydane w trybie art. 39 w zw. z art. 38 u.o.z.p. orzeczenie sądu opiekuńczego w przedmiocie umieszczenia danej osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej zastępuje jedynie zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2021 r., IV SA/Wr 313/20; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r.; I OSK 1297/14). Uzasadnienia organów obu instancji są na tyle ogólne, że nie bardzo można zorientować się, dlaczego organy uznały się za właściwe miejscowo w sprawie i dlaczego skarżący został skierowany do DPS w L., z uwagi na brak zamieszkiwania skarżącego w Z. od wielu lat, wbrew sentencji organu I instancji. Skarżący podnosi, że został wymeldowany z adresu w Z., na dowód czego przedłożył ostateczną decyzję o wymeldowaniu z adresu podawanego w decyzji organu I instancji i od dawna przebywał w różnych miejscach, w tym w K. Tymczasem decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s. – taka podstawa prawna podawana jest przez organ I instancji). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić i uzasadnić właściwość organów oraz przesłanki skierowania skarżącego do konkretnego domu pomocy społecznej. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne, wybiórcze ustalenia faktyczne i prawne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.