I SA/Wa 1190/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. nr KOX/979/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Działając na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z p. zm., dalej jako "ugn"), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 z p. zm., dalej "ustawa") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.2019. r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO/organ/kolegium) orzeczeniem [...] z [...] stycznia 2020r. umorzyło postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (w określonym udziale [...]) w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], związanej z lokalem nr [...]. Organ podał w uzasadnieniu, że Prezydent m. st. Warszawy pismem z 14 grudnia 2018 r. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w części w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] (jw.) i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019r. nową wysokość opłaty rocznej, wnoszoną zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 2a ugn. Użytkownik wieczysty w terminie z art. 78 ugn złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o uznanie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału jest nieuzasadniona. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. z dniem 1 stycznia 2019r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. Wg art. 21 ust. 1 ustawy - postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (...) wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Jednocześnie 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę o gospodarce nieruchomościami; w art. 2 zmieniła ona ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...). Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., postępowanie umarza się. Wskazując na powyższe SKO podało, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Złożenie sprzeciwu od tego rodzaju orzeczenia SKO jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Miasto [...] opierając się na zawartym w orzeczeniu SKO pouczeniu oraz na treści art. 79 ust. 3 i art. 80 ugn wniosło sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jednak po przekazaniu mu sprawy sąd powszechny odrzucił pozew (sprzeciw) . W tej sytuacji Miasto [...] (dalej jako skarżący/gmina/miasto) na orzeczenie SKO o umorzeniu postępowania wniosło skargę do tut. Sądu. W skardze gmina zarzuciła SKO: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 kpa poprzez błędne pouczenie w orzeczeniu [...] w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym ww nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe miasto wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia SKO [...] w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie o uchylenie w całości ww orzeczenia SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "ppsa"). Orzeczenie zaskarżone w niniejszej sprawie co do zasady nie mieści się w katalogu przewidzianym w art. 3 § 2 i 2a ppsa, brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną orzeczenia zaskarżonego w niniejszej sprawie – stosownie do art. 3 § 3 ppsa. Ponieważ jednak Sąd powszechny prawomocnie odrzucił sprzeciw miasta, na zasadzie płynącej z art. 58 § 4 ppsa tut. WSA w Warszawie zobowiązany był do rozpoznania niniejszej sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, to jak wynika z art. 80 ust. 1 ugn od orzeczenia kolegium zapadłego w procedurze aktualizacyjnej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Powyższy przepis wskazuje zatem jednoznacznie, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Jednocześnie żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych. Nie jest zatem zasadny zarzut miasta co do tego, że SKO błędnie pouczyło strony o środkach zaskarżenia. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego a zatem i opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r., III CZP 37/05, OSNC 2006, Nr 5, poz. 82 i z dnia 10 lipca 2015 r., III CZP 40/15, OSNC 2016, Nr 6, poz. 71, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2014 r., I CSK 559/13, nie publ., z dnia 30 września 2015 r., I CSK 760/14, nie publ. i z dnia 13 października 2017 r., I CSK 36/17, nie publ., postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07, OSNC-ZD 2008, z. B, poz. 33, por. też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK 1996, Nr 2, poz. 9). "Wypowiedzenie zmieniające" uznaje się niekiedy za jednostronną czynność prawną, której przedmiot, zakres i sposób wykonania limitują bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2015 r., III CZP 40/15, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07 i z dnia 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC 2011, Nr 12, poz. 138, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., II CSK 90/13, nie publ. i z dnia 13 października 2017 r., I CSK 36/17; por. też wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CSK 43/10, nie publ. i z dnia 11 kwietnia 2019 r., III CSK 120/17, nie publ.). W konsekwencji spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. I OSK 843/2005, I OSK 653/2010, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r. I OSK 306/2006 i postanowienie NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97, OSP 1998/3 poz. 57). Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ugn. Ustawa ta przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - quaziadministracyjny, w drugim zaś cywilnosądowy. Z treści art. 79 ust. 3 ugn wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku, właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 i 2 ugn). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze. Jak wskazano, w wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie merytoryczne ani orzeczenie stricte procesowe, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną a czynności podejmowane przez SKO w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przed SKO jest postępowaniem szczególnym. Postępowanie to jest koniecznym etapem, bez którego droga procesu cywilnego przed sądem powszechnym jest czasowo niedopuszczalna; jest zatem rodzajem przedsądowego mediacyjnego postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, do którego "odpowiednio" stosuje się określone w ugn przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na każdym etapie postępowania aktualizacyjnego sprawa ma charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Zatem, art. 79 ust. 7 ugn nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów kpa, należy interpretować mając na względzie specyfikę tego postępowania aktualizacyjnego, mającego charakter przesądowej mediacji, do której jedynie posiłkowo stosuje się procedurę administracyjną – i to w ograniczonym zakresie. Sam spór co do określenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jako że dotyczy sprawy cywilnej – powinien opierać się na zasadzie kontradyktoryjności. Zresztą ustawa o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że ciężar dowodu w sprawie ustalenia wysokości opłaty – spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne - a zatem na "właściwym organie" (art. 78 ust. 3 ugn). Powyższe oznacza, że udowodnienie zmiany wartości nieruchomości wpływającej na wysokość rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku gdy stroną wypowiadającą jest właściciel nieruchomości - jest właśnie właściciel nieruchomości. Potwierdza to tezę, że postępowanie prowadzone przed SKO nie jest postępowaniem administracyjnym, a przy tym, że pomimo iż przepisy kpa stosuje się tu "odpowiednio", to z mocy lex specialis wyłączono tu zasadę oficjalności. Wykazanie zasadności podwyżki opłaty nie ciąży na SKO, organ ten ma za zadanie nakłaniać strony do ugodowego pozasądowego rozstrzygnięcia sporu, nie jest jednak jego rolą wykazywanie inicjatywy dowodowej. Wg orzecznictwa, niezależnie od kwestii wykazania wzrostu wartości nieruchomości obciążonej omawianym prawem na rzeczy cudzej, osobnym aspektem sprawy jest wypowiedzenie dotychczasowej i zaoferowanie nowej wysokości opłaty jedynie w odniesieniu do części nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2013 r., III CZP 24/13, OSNC 2013, Nr 12, poz. 138, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2016 r., I CSK 327/15 i I CSK 748/15, nie publ.; por. też uprzednio wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r., V CSK 357/09, OSNC 2010, Nr 11, poz. 152). Przemawia za tym m.in. reguła, że dla całej nieruchomości określa się jednolitą stawkę procentową opłaty, choćby została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel (decyduje wówczas cel podstawowy, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste - por. art. 73 ust. 1 ugn). Wymaganie, aby wypowiedzenie dotyczyło całej nieruchomości ("reguła integralności aktualizacji") ma istotne znaczenie, chroni bowiem użytkownika wieczystego przed działaniami właściciela, który dokonuje wybiórczej (częściowej) oceny przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, korzystając z tego, że wartość części nieruchomości wzrosła, choćby wartość innych części zmalała (wyrok SN z dnia 30 września 2020 r. w sprawie I CSK 663/18, LEX nr 3059919). W kontrolowanej sprawie przywołane przez SKO przepisy ustawy zmieniającej wpisują się w specyfikę tego dwufazowego postępowania. Art. 4 ustawy zmieniającej ma zastosowanie zarówno do postępowania prowadzonego przez SKO jak i do postępowania prowadzonego przez sąd powszechny. To norma wskazująca na bezprzedmiotowość postępowania aktualizacyjnego w określonej ustawą dacie, i to niezależnie od etapu, na jakim znajduje się sprawa. Przepis ten jednoznacznie określił podstawy do umorzenia postępowania aktualizacyjnego w ogóle, a nie jedynie przed SKO. Jedną z przesłanek tego umorzenia jest niedoręczenie wypowiedzenia dotychczasowej stawki opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym, a contrario przesłanką umożliwiającą kontynuowanie postępowania aktualizacyjnego – jest doręczenie wypowiedzenia stawki opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości. Art. 4 ustawy zmieniającej jest częścią regulacji określonej w ugn, a tam, stosownie do art. 78 ust. 3, inicjatywa dowodowa została przypisana właścicielowi nieruchomości. Konsekwentnie, należy przyjąć, że wykazanie zasadności dalszego procedowania w sprawie – obciąża właściciela nieruchomości, czyli "właściwy organ" (jak niefortunnie brzmi treść przepisów ugn, a więc w tym przypadku Prezydenta miasta). Przepis jest jednoznaczny, a przy tym jedynie właściciel nieruchomości dysponuje wiedzą co do tego, czy wypowiedzenie opłaty zostało skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019r. W kontrolowanej sprawie SKO w ogóle nie wypowiedziało się na temat ww przesłanki. Badało jedynie: kiedy doręczono wypowiedzenie użytkownikowi wieczystemu i czy w określonej ustawą dacie postępowanie aktualizacyjne pozostawało nadal w toku. Ani z akt ani z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia SKO nie wynika aby organ w ogóle zajmował się aspektem przesłanki warunkującej dalsze procedowanie sprawy aktualizacyjnej – tj. kwestią doręczenia wypowiedzenia stawki opłaty rocznej pozostałym użytkownikom wieczystym w określonym terminie. Pomimo zatem, że art. 78 ust. 3 ugn określa generalną zasadę rozkładu ciężaru dowodu w całym postępowaniu "aktualizacyjnym" (por. wyrok SA IACa 826/13 z 13 marca 2014 r., LEX nr 1448500), to jednak organ nie może całkowicie zignorować ww przesłanki i zaniechać choćby zajęcia stanowiska czy była ona przedmiotem jego rozważań przed wydaniem orzeczenia umarzającego postępowanie. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego orzeczenia (art. 145 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa).