II OSK 542/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 992/22 w sprawie ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. nr WI-I.7840.3.3.2022.DW w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., II SA/Kr992/22, oddalił skargę X. Sp. z o.o. w W. (dalej X.) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 10 czerwca 2022 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2021 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] wraz z konstrukcjami wsporczymi, teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K. X. złożyła skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd odnosząc się do kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącą spółkę robót wskazał, że w sprzeciwie od zgłoszenia Prezydent Miasta Krakowa uznał, że będące przedmiotem zgłoszenia roboty nie stanowią instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), lecz faktycznie stanowią budowę stacji bazowej. To powoduje, że prace nie mogą być wykonane w oparciu o zgłoszenie, co uzasadnia wniesienie sprzeciwu. Podobnie organ II instancji wskazał, że przedmiotowe roboty stanowią budowę stacji bazowej, w związku z czym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko organów jest trafne. Jak wynika z akt sprawy, w miejscu, w którym ma być "instalowana" stacja bazowa aktualnie nie istnieje żadna inna stacja bazowa. Tym samym w wyniku zrealizowania zgłoszonych prac powstanie nowa stacja bazowa. W ocenie Sądu nie może być wątpliwości, że powstanie stacji bazowej w miejscu, w którym nie istnieje taka stacja stanowi budowę takiej stacji, która to budowa stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. wymaga pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła X., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 7, 77 § 1,107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80, 6 k.p.a. w konsekwencji czego Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku uznał, iż "organy w sposób możliwie pełny i szczegółowy przeanalizowały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy nie pomijając przy tym żadnych zagadnień czy okoliczności", w sytuacji gdy: a) organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń co do podstawy prawnej dokonania zgłoszenia przyjmując za jego podstawę art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) p.b., gdyż zakres robót obejmujący wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie wsporników antenowych, na których zostaną zamontowane trzy anteny sektorowe i jedna antena radioliniowa, obudów maskujących anteny (wykonanych w kształcie i kolorze istniejących kominów) oraz stalowej konstrukcji wsporczej pod urządzenia sterujące, gdzie wysokość konstrukcji wraz z istniejącym budynkiem nie przekroczy 22 m, a także żadna z projektowanych konstrukcji wsporczych nie przekracza wysokości 3,0 m na budynku przy ul. [...] w K.; b) organy obu instancji nie ustaliły jaka była charakterystyka planowanych robót, w szczególności czy roboty te ograniczyły się do prac montażowych i instalacyjnych, czy antenowa konstrukcja wsporcza będzie przekraczać wysokość 3 m; c) organy obu instancji dokonały błędnej kwalifikacji prawnej czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia robót czyniąc to automatycznie niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez skarżącą, - przy czym wyżej wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej w konsekwencji czego Sąd I instancji winien decyzję obu instancji uchylić na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 7, 77§ 1, 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80, 6 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego m.in. art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., w "29 ust. 3 pkt 3 lit. a)" p.b., art. 3 pkt 1 p.b., co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie bez znaczenia jest konstrukcja stacji bazowej, w tym jej wysokość, a także dlaczego "instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach" i że "instalowanie nie obejmuje zatem nośnika", 4. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (j.t.Dz.U.2022.2492 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy I i II instancji, WSA w Krakowie oddalił skargę złożoną przez X.; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza nie oceniły w sposób wszechstronny i całościowy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ustaliły trafnie i samodzielnie kwestii czy inwestycja X. wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia planowanych robót budowlanych; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie: 1. art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez sąd I instancji, że na tej podstawie materialnoprawnej organy winny wnieść sprzeciw do zgłoszonych przez spółkę robót budowlanych z uwagi na fakt, iż inwestycja skarżącej nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 4 p.b. oraz nie stanowi urządzenia budowlanego, o którym mowa w treści art. 3 pkt 9 p.b., podczas gdy ustawodawca w "29 ust. 3 pkt 3 lit. a)" p.b. nie stanowi o "urządzeniu budowlanym", ale o "urządzeniu", 2. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] wraz z konstrukcjami wsporczymi, obejmujących instalację antenowych konstrukcji wsporczych, instalację trzech anten sektorowych typu CS CVVPX303F1, instalację anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m, instalację dwunastu urządzeń typu RRU, instalację dwóch urządzeń APM30H+BC oraz skrzynki elektrycznej TBSN o wysokości nieprzekraczającej 3 metry, przy ul. [...] w K.; 3. art. 3 pkt 1 p.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i w rezultacie podział stacji bazowej telefonii komórkowej na poszczególne elementy i przyjęcie, że wspornik (nazwany przez WSA w Krakowie "nośnikiem"), na którym mają być montowane urządzenia, nie stanowi części składowej urządzenia technicznego, które ma zostać zamontowane, a w konsekwencji te poszczególne elementy podlegają odrębnym reżimom prawnym, w konsekwencji czego błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w postaci budowli w rozumieniu przywołanej normy prawnej; 4. art. 3 pkt 3 i 9 p.b. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.219.1864 ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, iż antenowa konstrukcja wsporcza wraz z antenami sektorowymi i instalacją radiokomunikacyjną (stanowiąca element sieci telekomunikacyjnych) stanowi budowlę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest możliwa do zrealizowania w trybie zgłoszenia; 5. art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U.2022.840 ze zm.; dalej u.o.z.) oraz art. 3 pkt 12 i pkt 15 u.o.z. poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów Prawa budowlanego w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w niniejszej sprawie, do którego sprowadzają się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, jaka powinna być prawidłowa kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, zgłaszane roboty budowlane to wymagające jedynie zgłoszenia instalowanie wsporników antenowych, na których zostaną zamontowane trzy anteny sektorowe i jedna antena radioliniowa, obudów maskujących anteny (wykonanych w kształcie i kolorze istniejących kominów) oraz stalowej konstrukcji wsporczej pod urządzenia sterujące, gdzie wysokość konstrukcji wraz z istniejącym budynkiem nie przekroczy 22 m, a także żadna z projektowanych konstrukcji wsporczych nie przekracza wysokości 3 m. W opinii organów i WSA nie można mówić w przypadku tego zamierzenia o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, ponieważ jest to budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, na realizację której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dołączonym do zgłoszenia projekcie budowlanym podano, że przedmiotem inwestycji jest budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej umiejscowionej na dachu istniejącego budynku usługowego. Na dachu tym mają być zamontowane 3 anteny sektorowe i 1 antena radioliniowa, na wspornikach antenowych montowanych do kominów i do ściany klatki schodowej. Anteny sektorowe na azymutach 240° i 321° mają być umieszczone wewnątrz obudów maskujących. Łączna wysokość wraz z budynkiem ma wynieść 22 m n.p.t. Mają też zostać zamocowane urządzenia RRU i combinery na indywidualnych wspornikach antenowych oraz urządzenia sterujące do projektowanej indywidualnej konstrukcji wsporczej pod urządzenia sterujące mocowanej do ścian klatki schodowej. Ponadto ma być zamontowana skrzynka TBSB do istniejącego komina w pobliżu urządzeń sterujących. Do stacji bazowej energia elektryczna ma zostać dostarczona bezpośrednio z zasilania budynku oraz ma zostać zainstalowana instalacja odgromowa i uziemiająca. Mając na uwadze tak określony zakres zamierzonych robót budowlanych zgodzić się należy z organami administracyjnymi i Sądem I instancji, że nie jest to jedynie instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym, lecz jest to budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, na realizację której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wbrew zatem wywodom strony skarżącej kasacyjnie, ustalenia dokonane przez organy administracyjne nie były błędne, a zatem słusznie Sąd I instancji ustalenia te – jako prawidłowe – zaakceptował. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu "m.in." z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80 i art. 6 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) p.b., jak również art. 145 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu "m.in." z art. 7, 77§ 1, 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80, 6 k.p.a. oraz "m.in." art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., "29 ust. 3 pkt 3 lit. a)" p.b., art. 3 pkt 1 p.b. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem nie naruszył art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) p.b., art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b., art. 3 pkt 1 p.b., art. 3 pkt 3 i 9 p.b. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, a także art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 36 ust. 1 u.o.z. oraz art. 3 pkt 12 i pkt 15 u.o.z. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej i prawidłowo ocenił, że organy administracyjne przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd decyzji nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne nie naruszyły też prawa materialnego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. WSA słusznie w tych okolicznościach uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i w konsekwencji zasadnie oddalił skargę złożoną przez X. Zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. nie są w tej sytuacji uzasadnione. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.