IV SA/Wa 1022/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia [...] października 2019 r., nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole publiczne na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] – organ ten utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu 27 marca 2019 r. B. R. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji opisanej na wstępie inwestycji celu publicznego. Decyzją Zarządu [...] [...] z dnia [...] maja 2019 r., [...], uwzględniono powyższy wniosek. Pismem z 29 lipca 2019 r. organ I instancji przekazał odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w celu rozpoznania. Pismem z 20 września 2019 r. E. P. zwróciła się o zawieszanie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na sprzeczność z projektem planu miejscowego dla tego obszaru. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło przedmiotowe postępowanie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do 27 marca 2020 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż zgłoszona wnioskiem inwestycja planowana jest na terenie objętym procedurą planistyczną, a projekt planu przewiduje przeznaczenie przedmiotowej działki z wyłączeniem usług oświaty. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła E. P., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o zmianę skarżonego postanowienia co do terminu zawieszenia, tj. o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego, bez ograniczenia terminu zawieszenia do dnia 27 marca 2020 r. Rozpatrując zażalenie SKO zważyło, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie – na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1945 ze zm; dalej: upzp). Podejmując ocenę przedmiotowej sprawy i rozpoznając zażalenie strony SKO wskazało, iż określenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z art. 4 ust. 2 upzp, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, zaś jego ustalenia wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego i toczy się ono na jego koszt i ryzyko, co związane jest z odpowiednim nakładem. W przedmiotowej sprawie organ II instancji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do 27 marca 2020 r., wskazując, że zgłoszona wnioskiem inwestycja planowana jest na terenie objętym procedurą planistyczną, a projekt planu przewiduje przeznaczenie przedmiotowej działki z wyłączeniem usług oświaty. Projekt został na dzień zawieszenia wyłożony publicznie. Zatem ta okoliczność stanowiła przesłankę zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 upzp, z brzmienia którego wynika, że orzekanie w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zawieszenie postępowania nie może być dłuższe niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Organ orzekający zachowuje przy tym znaczny zakres swobody zarówno w ocenie okoliczności sprawy, jak i w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak wobec braku jakichkolwiek wyraźnych materialnoprawnych wskazówek dla organu orzekającego w powołanym przepisie należy przyjąć, że granice te wyznaczają z jednej strony przepisy postępowania administracyjnego i prawa materialnego, z drugiej zaś strony dowolność w orzekaniu, co jednak winno mieć oparcie w stanie faktycznym. Nie znaczy to zatem, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jak również przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 6 ust. 2. Uzasadniając postanowienie organ wskazał przesłanki motywujące podjęcie decyzji o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W postanowieniu tym wskazano, że przygotowywany plan zagospodarowania przewiduje, iż teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na cele z wyłączeniem usług oświaty, co koliduje z inwestycją przedszkola publicznego. Odnosząc się do zarzutów strony SKO wskazało, że kwestie czasu zawieszenia nie są dowolne, ale wprost ustalone w art. 58 upzp. Postępowanie może zostać zawieszone na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony 27 marca 2019 r., co oznacza, że termin zawieszenia postępowania ustalono prawidłowo na 27 marca 2020 r. Przepisy nie dają możliwości zawieszenia postępowania do czasu uchwalenie planu miejscowego. Organ wskazał, że takie zawieszenie byłoby naruszeniem konstytucyjnej ochrony prawa własności. W tym stanie rzeczy SKO orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] października 2019 r., nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], E. P. – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła je w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, to jest błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 58 ust. 1 i 2 upzp w związku z art. 7, art. 77, art. 105 i art. 107 kpa, poprzez: - brak ustalenia na jakim etapie jest procedura planistyczna dla niniejszej nieruchomości; - brak badania przesłanek zawieszenia wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego; - uznanie ograniczenia w terminie zawieszenia postępowania przewidzianego w art. 58 ust. 1 i 2 upzp za wiążące organ II instancji; - uznanie, iż dłuższy okres zawieszenia postępowania byłby naruszeniem konstytucyjnego prawa własności; następstwem czego było wydanie postanowienia utrzymującego w mocy poprzednie postanowienie, podczas gdy organ winien był je zmienić i zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę w granicach zakreślonych przez powołane wyżej przepisy Sąd doszedł do przekonania, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organ. Art. 58 ust. 1 upzp stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Z kolei art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że zawieszenie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić w sytuacji, w której rozpatrzenie merytoryczne sprawy i wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Choć pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym ostatnim przepisie jest sporne, to należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w jego rozumieniu mogą być wyłącznie kwestie (czyli zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Jak wynika z porównania treści obydwu cytowanych wyżej przepisów, mają one inne funkcje, zakres i przesłanki stosowania. O ile art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę obligatoryjnego zawieszenia każdego postępowania administracyjnego (oczywiście przy założeniu spełnienia przesłanki istnienia zagadnienia wstępnego), o tyle art. 58 ust. 1 upzp dotyczy tylko i wyłącznie fakultatywnego zawieszenia postępowania jedynie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie (oraz od procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Stąd też art. 58 ust. 1 upzp stanowi lex specialis w stosunku do art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślić należy, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym przypadku polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole publiczne na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], mimo że teren inwestycji objęty jest projektem planu miejscowego. Zważywszy na powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo odniósł się do wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 20 września 2019 r., w którym podniesiono tylko sprzeczność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektem planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że dla zastosowania art. 58 ust. 1 upzp nie ma znaczenia ustalenie na jakim etapie jest procedura planistyczna dla nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, za wyjątkiem sytuacji, gdy: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym było, że w chwili zawieszenia postępowania w przedmiocie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego procedura planistyczna była na etapie wyłożenia projektu planu, co w zupełności wystarczało do zastosowania art. 58 ust. 1 upzp. Skoro organ nie posiadał informacji o istnieniu przesłanek zawieszenia postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego, których zresztą skarżąca nie powoływała w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze, zaś z okoliczności sprawy wynika, że trwa procedura planistyczna, to naturalnym było zastosowanie szczególnej regulacji ,tj. art. 58 ust. 1 upzp. Co do długości okresu zawieszenia postępowania na tej podstawie, to przepis ten nie pozostawia wątpliwości w zakresie jego maksymalnej długości. Nie ma tu znaczenia czy orzeka w tym przedmiocie organ I, czy II instancji. Istotna w tym względzie jest data złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w niniejszej sprawie nastąpiło 27 marca 2019 r. Wobec tego postępowanie to mogło być zawieszone najwyższej do 27 marca 2020 r., tak jak orzekł o tym organ. Wreszcie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia uznania, czy dłuższy okres zawieszenia postępowania byłby naruszeniem konstytucyjnego prawa własności. W konsekwencji organ zasadnie utrzymał w mocy postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i doszedł do prawidłowych wniosków, nie naruszając zasad określonych w art. 7 i w art. 77 kpa. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa, zaskarżone postanowienie jest we właściwy sposób uzasadnione. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i w konsekwencji zasadnie utrzymał w mocy swe postanowienie z [...] października 2019 r. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. W kontekście powyższych ustaleń i rozważań, całkowitym nieporozumieniem zdaje się zaś być wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia art. 105 kpa, który dotyczy kwestii umorzenia postępowania administracyjnego. Na zakończenie zauważyć należy, że z uwagi na upływ okresu zawieszenia bez mała rok temu, rozstrzygnięcie sprawy ma w zasadzie walor czysto historyczny. Ponadto zaskarżone postanowienie nie wyklucza wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na zasadach ogólnych, jeżeli oczywiście w sprawie występują ku temu przesłanki proceduralne, np. z art. 97 § 1 kpa. Jednak na obecnym etapie skarżąca okoliczności takich nie podnosiła. Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa.